JURIDIQUE / Plans locaux d’urbanisme (PLU, PLUi) : quelles sont les principales évolutions avec la loi ELAN ?

publié le 15 mars 2019

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite ELAN) a apporté plusieurs modifications pour les PLU(i). Celles-ci concernent notamment le contenu des PLU(i) et sa procédure d’élaboration.

I. Sur le contenu du PLU(i)

1) Dans le rapport de présentation des PLU(i)


L’article 37 renforce la sécurité juridique des PLU(i) en matière d’analyse de la consommation d’espace, en prenant comme référence l’arrêt du projet de PLU(i) -et non plus l’approbation du PLU(i)- pour l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 dernières années.

Extrait de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme modifié par la loi ELAN :

Avant Après
Le rapport de présentation "analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme" Le rapport de présentation "analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme "

Pour ne pas fragiliser les projets de PLU(i) en cours de procédure au moment de la publication de la loi ELAN, cette évolution bénéficie de dispositions transitoires :

  • Elle n’est pas applicable aux PLU(i) dont l’élaboration ou la révision a été prescrite avant le 24/11/2018 ;
  • Elle est applicable à l’élaboration du PLU(i) ou à la prochaine révision du PLU(i) effectuée en application des articles L. 153-31 ou L. 151-34 du code de l’urbanisme.

2) Pour les orientations d’aménagement et de programmation (OAP)

L’article 9 de cette loi permet aux OAP de favoriser le passage de l’urbanisme réglementaire à l’urbanisme opérationnel, en faisant le lien avec les zones d’aménagement concerté (ZAC)

L’article 38 de la loi ELAN renforce les possibilités d’action des OAP en faveur de la gestion économe de l’espace.

L’article 169 de la loi ELAN précise ce qui, en l’absence de SCoT, est attendu dans les OAP en matière d’ aménagement commercial.

A noter que l’article 157 de cette loi fait du respect des OAP un critère pour certaines dérogations d’urbanisme liées aux opérations de revitalisation des territoires.

Pour en savoir plus, voir notre point loi ELAN dédié aux OAP.


3) Dans le règlement écrit et graphique :

  • En zones agricoles, naturelles ou forestières (zones A et N)

L’article 40 de la loi ELAN précise comment apprécier le "caractère exceptionnel" des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) qui peuvent être prévus dans ces zones.
Il indique ainsi, à l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme, que le caractère exceptionnel des STECAL "s’apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs".

L’article 41 de la loi ELAN renforce la prise en compte de la chaîne de production liée à l’agriculture dans les zones agricoles, naturelles et forestières.
Il ajoute un nouvel aliéna à l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, qui précise que : « Dans les zones agricoles ou forestières, le règlement peut autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. »

  • Pour le logement

L’article 28 de la loi ELAN favorise la transformation de certains bâtiments (bureaux…) en logements en modifiant certains points de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (relatif aux dérogations possibles au PLU).

Extraits de l’article L. 152-6 modifié par la loi ELAN :

Avant Après
"[…] En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation dans un objectif de mixité sociale, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, par décision motivée : "[…] En tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut, par décision motivée :
1° Déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation à dépasser la hauteur maximale prévue par le règlement, sans pouvoir dépasser la hauteur de la construction contiguë existante calculée à son faîtage et sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ; Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives au gabarit et à la densité pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation à dépasser la hauteur maximale prévue par le règlement, sans pouvoir dépasser la hauteur de la construction contiguë existante calculée à son faîtage et sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant ;
2° Déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logement ou un agrandissement de la surface de logement. Si le projet est contigu à une autre construction, elle peut également déroger aux règles de gabarit pour autoriser la surélévation à dépasser la hauteur maximale dans les conditions et limites fixées au 1° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logement ou un agrandissement de la surface de logement. Si le projet est contigu à une autre construction, elle peut également déroger aux règles de gabarit pour autoriser la surélévation à dépasser la hauteur maximale dans les conditions et limites fixées au 1° ;
3° Déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement pour autoriser la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, dans la limite du gabarit de l’immeuble existant ; 3° Déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement et, dès lors que la commune ne fait pas l’objet d’un arrêté au titre de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, aux règles adoptées en application de l’article L. 151-15 du présent code, pour autoriser la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant ;
[…] 5° Déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat, pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation, sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant […]" […] 5° Dans le respect d’un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat, pour autoriser une construction destinée principalement à l’habitation, sous réserve que le projet s’intègre harmonieusement dans le milieu urbain environnant. […]"

En outre, l’article 158 de la loi ELAN créé un nouvel article du code de l’urbanisme (article L. 151-36-1) pour favoriser la transformation et l’amélioration des logements existants :
« Art. L. 151-36-1.-Nonobstant toute disposition du plan local d’urbanisme, l’obligation de réaliser des aires de stationnement n’est pas applicable aux travaux de transformation ou d’amélioration effectués sur des logements existants qui n’entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire, lorsque ces logements sont situés :

  • dans une commune appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l’article 232 du code général des impôts ;
  • ou dans une commune de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au dernier alinéa du II de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. »

Voir aussi au point II ci-dessous le recours facilité à la procédure intégrée pour favoriser la production de logements.

II. Sur la procédure

L’article 35 de la loi ELAN sécurise la procédure pour les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi ) en disposant qu’en cas de PLU intercommunal, le débat sur le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s’il n’a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. »
Le débat au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale doit, quant à lui, toujours avoir lieu au moins deux mois avant l’arrêt du projet de PLUi (voir article L. 153-12 du code de l’urbanisme tel que modifié par la loi ELAN).

L’article 9 de la loi ELAN rapproche urbanisme réglementaire et urbanisme opérationnel (PLU et zones d’aménagement concerté) :
- en permettant, sous certaines conditions, que la délibération approuvant le PLU(i) puisse valoir acte de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) : voir article L. 151-7-2 tel que créé par la loi ELAN (et aussi notre article dédié aux apports de loi ELAN sur les OAP) ;
- et en prenant en compte cette nouvelle capacité du PLU(i) vis-à-vis des ZAC dans les critères de recours aux procédures de révision générale des PLU(i) et de révision avec examen conjoint. Ainsi :

  • Le PLU(i) doit être révisé lorsque son porteur décide de créer des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) de secteur valant création de ZAC (voir articles L. 153-31 du code de l’urbanisme, tel que modifié par la loi ELAN) : ;
  • Mais il peut l’être selon une procédure allégée (avec examen conjoint du projet par les personnes publiques associées) lorsqu’il a uniquement pour objet de créer ces OAP valant création de ZAC, tant qu’il n’est pas porté atteinte aux orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) (voir article L. 153-14 du code de l’urbanisme, tel que modifié par la loi ELAN).

L’article 4 de la loi ELAN élargit le champ des cas de figure permettant de recourir à la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code l’urbanisme (procédure qui peut faire évoluer le PLU -entre autres documents de planification).

Extrait de l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme :

Avant Après
I.-Lorsque la réalisation dans une unité urbaine d’une opération d’aménagement ou d’une construction comportant principalement des logements et présentant un caractère d’intérêt général nécessite la mise en compatibilité du schéma directeur de la région d’Ile-de-France, du plan d’aménagement et de développement durable de Corse, d’un schéma d’aménagement régional, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, cette mise en compatibilité peut être réalisée dans le cadre de la procédure intégrée pour le logement définie au présent article.

L’opération d’aménagement ou la construction bénéficiant de la procédure intégrée pour le logement doit concourir, à l’échelle de la commune, à la mixité sociale dans l’habitat dans le respect de la diversité des fonctions urbaines, conformément aux dispositions du 3° de l’article L. 101-2. Elle peut relever d’un maître d’ouvrage public ou privé. Les unités urbaines sont celles mentionnées au III de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.
"La mise en compatibilité du schéma directeur de la région d’Ile-de-France, du plan d’aménagement et de développement durable de Corse, d’un schéma d’aménagement régional, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu peut être réalisée dans le cadre de la procédure intégrée définie au présent article lorsqu’elle est rendue nécessaire par :
1° La réalisation dans une unité urbaine d’une opération d’aménagement ou d’une construction comportant principalement des logements et présentant un caractère d’intérêt général ;
I bis.-Lorsque la réalisation d’un projet immobilier de création ou d’extension de locaux d’activités économiques, présentant un caractère d’intérêt général en raison de son intérêt majeur pour l’activité économique locale ou nationale et au regard de l’objectif de développement durable, nécessite la mise en compatibilité du schéma directeur de la région d’Ile-de-France, du plan d’aménagement et de développement durable de Corse, d’un schéma d’aménagement régional, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, cette mise en compatibilité peut être réalisée dans le cadre de la procédure intégrée pour l’immobilier d’entreprise définie au présent article.
L’intérêt économique majeur d’un projet s’apprécie compte tenu du caractère stratégique de l’activité concernée, de la valeur ajoutée qu’il produit, de la création ou de la préservation d’emplois qu’il permet ou du développement du territoire qu’il rend possible.
2° La réalisation d’un projet immobilier de création ou d’extension de locaux d’activités économiques, présentant un caractère d’intérêt général en raison de son intérêt majeur pour l’activité économique locale ou nationale et au regard de l’objectif de développement durable ;
La réalisation d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3, présentant un caractère d’intérêt général ;
4° La réalisation d’une opération de revitalisation de territoire mentionnée à l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation.l ;

5) Sur les normes supérieures opposables aux PLU(i) :

L’article 46 de la loi ELAN donne 18 mois au Gouvernement (à compter de la promulgation de cette loi) pour limiter et simplifier à compter du 1er avril 2021 les obligations de compatibilité et de prise en compte pour les documents d’urbanisme.

Auteur : Sarah Olei, Cerema (15/03/2019)

Pour en savoir plus :