Denis Berthelot - Maître de conférences à l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III - 2007.

ATTENTION : si cette fiche présente un intérêt rétrospectif, certains éléments évoqués ci-dessous ont évolué depuis 2007.

Cette fiche n’est donc pas à jour. Elle est proposée sur notre site uniquement pour l’intérêt qu’elle représente en tant que point de comparaison permettant d’entrevoir les évolutions législatives et réglementaires.

 

POUR UNE APPROCHE PLUS RECENTE :

Vous pouvez notamment consulter notre fiche outils sur les ZAD.

Les zones d’aménagement différé (ZAD), dont la création relève de la compétence de l’État, permet d’instaurer un droit de préemption dont le titulaire ou le délégataire peut user afin de se porter acquéreur prioritaire de biens en voie d’aliénation, volontaire ou non, en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement. ce droit constitue pour ses bénéficiaires, titulaires ou délégataires, avec le droit de préemption urbain (DPU) et les zones de préemption des périmètres sensibles, un mode d’acquisition foncière à des fins d’intérêt général plus souple que l’expropriation. elles permettent en outre de connaître les évolutions du marché et d’exercer sur lui une pression anti-spéculative.

I - Objectifs d’une ZAD :

L’exercice du droit de préemption dans les ZAD a pour objet de permettre la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations d’aménagement tendant à :

• mettre en œuvre un projet urbain, une politique de l’habitat,
• organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques,
• favoriser le développement des loisirs et du tourisme,
• réaliser des équipements collectifs,
• lutter contre l’insalubrité,
• permettre le renouvellement urbain,
• sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti.

Cette liste a un caractère limitatif.

Il a également pour objet la constitution de réserves foncières en vue de permettre la réalisation de ces mêmes actions ou opérations. L’interprétation du champ très large du droit de préemption a donné lieu à une abondante jurisprudence.

II - Champ d’application :

1. Périmètres et durée :

Les ZAD peuvent être créées, dans une zone urbaine ou naturelle, sur tout ou partie du territoire de toutes les communes, qu’elles soient couvertes ou non par un plan d’occupation des sols (POS) rendu public, un plan local d’urbanisme (PLU) approuvé ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public ou approuvé, et quel que soit le zonage issu de ces documents s’ils existent.

Les ZAD doivent être compatibles avec le contenu des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

L’existence d’une ZAD exclut toute possibilité d’instaurer un droit de préemption urbain sur le territoire concerné.

Le droit de préemption peut être exercé dans une ZAD durant 14 ans à compter de la publication de l’acte créant celle-ci, ou instituant la pré-ZAD. Ce délai ne peut être prorogé. La ZAD peut être supprimée à tout moment.

2. Création :

La création des ZAD relève de la compétence de l’Etat sur proposition ou après consultation des communes concernées ou de leur groupement. La consultation porte sur le principe de la création de la zone, sur sa délimitation ainsi que sur la désignation du titulaire du droit de préemption.

Elles sont créées par arrêté motivé du préfet de département ou, le cas échéant par arrêté conjoint des préfets des départements intéressés, en cas de proposition ou d’avis favorable des communes concernées ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent.

En cas d’avis défavorable d’une des communes concernées ou de l’EPCI compétent, ou à défaut d’avis de l’un ou l’autre dans un délai de deux mois suivant communication du projet, les ZAD sont créées par décret en Conseil d’Etat.

L’acte de création de la ZAD en fixe le périmètre.

L’initiative de la création d’une ZAD peut également émaner d’une commune ou d’un EPCI. La demande de création est alors transmise en préfecture.

La décision de création de la ZAD fait l’objet d’une publication au recueil des actes administratifs de la (ou des) préfecture ou au Journal Officiel s’il s’agit d’un décret. Elle fait l’objet d’une insertion dans deux journaux publiés dans le (ou les) département concerné et d’un dépôt en mairie.

La ZAD ne produit ses effets, pour une durée de 14 ans maximum, qu’une fois l’ensemble des mesures de publicité accomplies. La décision fait en outre l’objet d’une information au Conseil supérieur du notariat, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux près les tribunaux de grande instance et au greffe de ceux-ci.

3. Bénéficiaires :

Ce sont les titulaires ou les délégataires de ce droit.

L’acte créant la ZAD désigne le titulaire du droit de préemption qui peut être, soit :
 une collectivité publique (Etat, Région, département, Commune),
 un établissement public y ayant vocation (EPCI, établissement public d’aménagement), soit une société d’économie mixte (SEM) à capital public majoritaire et bénéficiant d’une concession d’aménagement,
 le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres.

Le titulaire du droit de préemption en ZAD peut être changé par acte pris dans les mêmes conditions que celles de la création.

Le titulaire du droit de préemption dans une ZAD peut déléguer ce droit sur tout ou partie du territoire concerné, ou au coup par coup, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou à une SEM à capital public majoritaire et bénéficiant d’une concession d’aménagement.

Une commune peut déléguer à un EPCI dont elle est membre et avec l’accord de celui-ci, tout ou partie des compétences relatives à la procédure de création de la ZAD ou à l’exercice du droit de préemption.

III - Mutations et biens soumis :

1. Liste des biens :

Le droit de préemption en ZAD s’applique aux aliénations à caractère onéreux, volontaires ou non, à l’exception de ceux compris dans un plan de cession arrêté lors d’une procédure de mise en redressement judiciaire et dans une unité de production cédée dans le cadre d’une liquidation judiciaire. Sont soumis au droit de préemption dans les ZAD :

• tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti,
• les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, hormis les cessions entre indivisaires,
• les tantièmes de terrain contre remise de locaux à construire.

La liste des biens exclus du droit de préemption en ZAD est importante. Elle comporte notamment :

• les immeubles construits ou acquis par les organismes HLM,
• les immeubles faisant l’objet d’une mise en demeure d’acquérir,
• les immeubles faisant l’objet d’un contrat de vente d’immeuble à construire, pour les immeubles neufs,
• les parts des sociétés civiles d’attribution faisant l’objet d’une cession moins de 10 ans après leur achèvement,
• les immeubles cédés au locataire en exécution d’une promesse de vente insérée dans un contrat de crédit bail immobilier,
• les immeubles destinés à être affectés à une opération de construction ou d’acquisition de logements sociaux dans le cadre d’une convention passée entre le préfet et un organisme HLM pour pallier les carences d’une commune en matière de réalisation de logements locatifs sociaux.

2. Cas des biens partiellement inclus dans le périmètre d’une ZAD :

Lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le droit de préemption peut s’appliquer à la fraction d’une unité foncière incluse dans le périmètre de la ZAD. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière.

En cas d’acquisition partielle, et à défaut d’accord amiable sur la fixation du prix, la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éventuelle dépréciation subie par la fraction non préemptée de l’unité foncière.

IV - Procédure de préemption :

1. Étapes de la procédure :

Cette procédure comporte quatre étapes : la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), la décision du bénéficiaire du droit de préemption (titulaire ou délégataire), la fixation du prix et son paiement.

• La déclaration d’intention d’alièner :

Tout propriétaire désirant vendre un bien soumis au droit de préemption dans une ZAD doit adresser à la mairie où se trouve situé le bien, par courrier recommandé avec accusé de réception, une DIA en 4 exemplaires précisant les conditions générales de l’aliénation, dont le prix, l’identité du propriétaire et une description précise du bien. Le maire transmet la DIA au directeur des services fiscaux et, le cas échéant, au délégataire du droit. Le service des domaines, obligatoirement consulté par le titulaire du droit de préemption, doit donner son avis dans un délai d’un mois. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition.
La DIA peut être retirée tant que le bénéficiaire du droit de préemption n’a pas répondu.

• La décision du bénéficiaire du droit de préemption (titulaire ou délégataire) :

Le bénéficiaire dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer, à compter de la réception de la DIA en mairie. En cas de refus, ou à défaut de réponse dans ce délai, le propriétaire peut réaliser la vente au prix indiqué dans sa déclaration.

• La fixation du prix :

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par le juge de l’expropriation. Le titulaire du droit de préemption doit consigner une somme égale à 15% de l’évaluation faite par le directeur des services fiscaux dans un délai de 3 mois à compter de la saisine de cette juridiction. Au-delà de ce délai, il est réputé avoir renoncé à l’exercice du droit de préemption.

Les parties disposent d’un délai de 2 mois pour accepter le prix fixé. Le silence des parties vaut acceptation. Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’exercer, le propriétaire peut aliéner librement son bien au prix fixé, éventuellement réévalué, pendant un délai de 5 ans.

• Le paiement :

En cas d’acquisition, le prix doit être réglé au plus tard 6 mois après la décision du titulaire d’acquérir le bien au prix demandé ou 6 mois après la décision définitive de la juridiction. Passé ce délai, le bien est, sur leur demande, rétrocédé à l’ancien propriétaire ou à ses ayant cause universels qui en reprennent la libre disposition.

2. Motivation de la décision de préemption :

Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé.

Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une ZAD, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone.

En outre, lorsque les communes ont délibéré sur les actions à mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou sur la délimitation d’un périmètre d’intervention en vue de l’aménager ou d’améliorer sa qualité urbaine, la décision de préempter peut se référer aux dispositions de cette délibération.

3. Droit de délaissement :

Le droit de délaissement est ouvert à toute personne propriétaire, au moment de sa création, de biens situés dans le périmètre de la ZAD. Il peut être exercé dès publication de l’acte instituant la ZAD.

Le propriétaire peut proposer au titulaire de ce droit l’acquisition de ce bien en indiquant le prix qu’il demande.

Cette proposition est adressée au maire qui la transmet au chef des services fiscaux pour évaluation et, le cas échéant, au délégataire.

Le titulaire doit se prononcer dans les deux mois.

S’il accepte au prix proposé la vente est parfaite. S’il propose un autre prix, soit le propriétaire accepte ce prix dans les deux mois, soit il maintient son prix et le titulaire dispose de quinze jours pour saisir le juge qui fixe le prix, comme en matière de préemption.

En cas de renoncement du titulaire, le propriétaire peut mettre son bien en vente librement.

4. Rétrocession des biens préemptés :

Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner à d’autres fins un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit en informer l’ancien propriétaire et lui proposer en priorité l’acquisition de ce bien.

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par le juge des expropriations.

L’ancien propriétaire ou ses ayants cause disposent d’un délai de trois mois pour accepter le prix.

Passé ce délai, ils sont réputés avoir renoncé. Le titulaire doit alors proposer l’acquisition du bien à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, si son nom était inscrit dans la DIA. Cette faculté n’est pas ouverte à un propriétaire ayant utilisé son droit de délaissement.

5. Périmètres provisoires (pré-ZAD) :

Le préfet peut, lorsqu’il est saisi par une commune ou un EPCI compétent d’une proposition de création de ZAD, ou lorsqu’il lui demande son avis sur un tel projet, prendre un arrêté motivé délimitant le périmètre provisoire de la zone.

Cette procédure d’urgence trouve son utilité dans les territoires soumis à de fortes pressions spéculatives.

La publication de cet arrêté ouvre un droit de préemption à l’Etat dans le périmètre considéré jusqu’à publication de l’acte créant la zone. L’arrêté délimitant le périmètre peut désigner un autre titulaire du droit de préemption.

Le périmètre provisoire de ZAD ne peut plus être soumis au droit de préemption urbain.

L’arrêté devient caduc si l’acte de création de la ZAD n’intervient pas dans un délai de deux ans à compter de sa publication.

Le délai compris entre la publication de l’arrêté créant le périmètre provisoire et l’acte de création de la ZAD est pris en compte dans le calcul du délai de quatorze ans au cours duquel peut être exercé le droit de préemption.

L’arrêté délimitant le périmètre provisoire est soumis aux mêmes règles de publicité que la décision de création de la ZAD.

Le droit de délaissement est applicable dans les périmètres provisoires aux mêmes conditions que dans les ZAD.

Les biens préemptés dans le périmètre provisoire d’une ZAD, et qui n’auront pas été utilisés aux fins d’actions ou d’opérations d’aménagement ou pour la constitution de réserves foncières en vue de leur réalisation sont :

• soit cédés au titulaire du droit de préemption de la ZAD définitive, s’ils sont situés dans son périmètre,
• soit, si ce n’est pas le cas, rétrocédés au propriétaire ou à ses ayants cause, dans le délai d’un an à compter de la création de la ZAD définitive, ou de trois ans à compter de la publication de l’arrêté instituant la pré-ZAD si celle-ci est devenue caduque.

Textes de référence

Code de l’urbanisme :

• Articles L.210-1, L.212-1 à L.212-5, L.212-1 à L.212-5, L.213-1 à L.213-18,
• Articles R.212-1 à R.212-6, R.213-1 à R.213-R.213-30.

Lois :

• Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains,
• Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville,
• Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d’aménagement.

Décrets :

• Décret n° 92-967 du 10 septembre 1992,
• Décret n° 88-199 du 29 février 1988,
• Décret n° 87-284 du 22 avril 1987,
• Décret n° 86-516 du 14 mars 1986,
• Décret n° 77-757 du 7 juillet 1977,
• Décret n° 76-277 du 29 mars 1976.

Jurisprudence

Création de la ZAD :
Aucune autre consultation que celle de la commune (ou de l’EPCI compétent) n’est exigée pour la création d’une ZAD.
CE, 22 juillet 1992, Syndicat viticole de Peyssac Léognan et autres.

Périmètre de la ZAD :
La superficie de la ZAD ne doit pas être disproportionnée par rapport aux besoins issus du projet d’aménagement prévu.
CE, 16 décembre 1994, Commune de Vauchette : DA 1995, 56

ZAD et espaces naturels sensibles :
Un même espace peut être soumis à la fois au droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles et inclus dans une ZAD
CE sect. Contentieux, 3 juillet 1998 Département des Yvelines.

Objectif de la préemption :
La préemption ne peut être exercée que si elle a pour but de réaliser une action ou une opération d’aménagement.
Cour administrative d’appel de Nancy, 5 février 1998, M. Sauget et autres ; M. et Mme Grosbois - req. N°95NC00277 et 95NC00288.
Cour administrative d’appel de Nantes, 28 mai 1997, François Tagliaferro - req. N°94NT00513.
CE, 6 avril 2001, Commune de Montreuil sous Bois, req. 202 791.

L’action, ou l’opération, motivant la préemption doit être tangible et précisée.
Cour administrative d’appel de Paris, 15 octobre 1998, commune de Vanves - req. N° 97PA00857.
CE 25 juillet 1986, M. Lebouc, Rec. Cep. 218.
CE 2 mars 1992, Ville d’Annemasse, Rec. CE, p.103.

Si l’opération présente un caractère suffisamment précis et identifié, le droit de préemption peut être exercé pour constitué les réserves foncières nécessaires, même si la date de réalisation effective de l’opération ne peut être encore fixée. Il faut en outre que l’action ou l’opération d’aménagement ait fait l’objet d’un acte administratif déterminant l’affectation future du bien préempté et que la décision de préemption se réfère explicitement à cet acte.
CE 28 octobre 1994, Communauté urbaine de Strasbourg, Rec. CE, p.477.

Une ZAD peut être instituée alors que le POS de la commune concernée s’oppose à la réalisation immédiate des opérations qui motivent sa création.
CE 8 juin 1994, Commune de Mitry-Mory, req. N°126846

Une ZAD doit être rendue nécessaire par une pression foncière suffisante.
CE 14 mars 1996,Ministère de l’Equipement c / Mlle Morelieras, req. N°48769
CAA de Paris 19 décembre 1997, Association de sauvegarde du village de Guyancourt.

Durée :
La durée de validité d’une ZAD ne peut pas excéder quatorze ans, alors que le titulaire est identique, même si le périmètre a été légèrement modifié.
CE, 3 mars 1995, Association syndicale du Domaine Ilbarritz-Mouriscot

L’institution du DPU est illégale lorsqu’elle a pour seul but de prolonger les effets d’une ZAD venue à expiration.
CAA de Lyon 24 février 2004, commune de Clermont Ferrand c/ M. Pascal Rechagneux, req. N° 00LY02568.

Déclaration d’intention d’aliéner :
La DIA peut être retirée tant que le titulaire n’a pas accepté l’offre à laquelle elle est assimilée.
CE, 22 février 1995, Commune de Veyrier du Lac.

Délai d’exercice du droit de préemption :
La décision de préempter doit être notifiée impérativement dans le délai imparti par le code de l’urbanisme.
Cour administrative d’appel de Marseille, 2 juillet 1998 ; commune d’Ampus - req. N°96MA02703.

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