Rédaction proposée par Seydou Traorë en 2012 - maître de conférences (HDR) de droit public à l’Université de Reims - avec la contribution du Certu, dans le cadre d’une convention de partenariat Certu-APERAU [1] sous maîtrise d’ouvrage DGALN [2]

ATTENTION : si cette fiche présente un intérêt rétrospectif, certains éléments évoqués ci-dessous ont évolué depuis 2012.

Cette fiche n’est donc pas à jour. Elle est proposée sur notre site uniquement pour l’intérêt qu’elle représente en tant que point de comparaison permettant d’entrevoir les évolutions législatives et réglementaires.

 

POUR UNE APPROCHE PLUS RECENTE :

Vous pouvez notamment consulter notre fiche outils sur le projet d’intérêt général (PIG) et l’opération d’intérêt national (OIN).

Le projet d’intérêt général (PIG) constitue depuis les lois de décentralisation de 1983 l’un des outils dont dispose l’État pour garantir la réalisation de projets présentant un caractère d’utilité publique, et relevant d’intérêts dépassant le cadre communal, voire intercommunal.
La qualification par le préfet d’un projet ayant un caractère d’utilité publique en PIG induit une obligation d’adaptation des documents d’urbanisme nécessaire à sa mise en œuvre.
La loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, a défini les directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD) qui ne sont pas directement opposables aux documents d’urbanisme, et a établi la possibilité de qualifier de projets d’intérêt général (PIG), les mesures de protection des espaces naturels, agricoles et forestier et autres aménagements nécessaires à la mise en œuvre des DTADD.

I - Définition et principes

Chargé, par l’article L.121-2 du code de l’urbanisme, de veiller au respect des principes d’urbanisme (article L. 121-1) et à la prise en compte des projets d’intérêt général, l’État informe l’EPCI ou la commune [3] de la nécessite d’une mise en compatibilité des documents d’urbanisme locaux avec des projets et opérations d’aménagement, de construction, de travaux ou avec des prescriptions et règles supérieures.
Cette compétence d’attribution, justifiée par l’intérêt général et le respect du principe de légalité, est mise en œuvre dans le cadre de la procédure des projets d’intérêt général (PIG), instituée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences et réformée par la loi du 27 févier 2002 relative à la démocratie de proximité et la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. Le code de l’urbanisme définit l’objet, la procédure et les effets de ces PIG. Tous les documents d’urbanisme sont concernés par cette obligation de mise en compatibilité avec le PIG, qu’il s’agisse d’un SCoT, d’un PLU ou d’une carte communale. Ils doivent être soit modifiés soit révisés pour faciliter la réalisation du projet qualifié de PIG.

Emplacement réservé :
Un emplacement réservé peut servir de périmètre d’accueil à un PIG. La réalisation du projet pour lequel un emplacement a été réservé doit se faire conformément aux dispositions du règlement de zone du PLU. L’érection au rang de PIG du projet considéré a pour effet de mettre le document d’urbanisme en compatibilité avec ce projet situé dans l’emplacement réservé.

II. Champ d’application des PIG

Les opérations et projets placés dans le champ d’application de la procédure de PIG, par l’article L.121-9 du code de l’urbanisme, se rattachent à deux grandes catégories. Depuis leur création, les PIG peuvent concerner tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique. La loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010 a étendu le champ d’application de ces dispositifs aux mesures nécessaires à la mise en œuvre des DTADD.

A. Tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique

Les articles L.121-9 et R.121-3 du code de l’urbanisme fournissent des précisions relatives aux critères d’identification de ceux des projets susceptibles d’être érigés au rang de PIG, en dehors du cas particulier des DTADD. Un tel projet doit être destiné :

 à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement ;
 au fonctionnement d’un service public ;
 à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes ;
 à la protection du patrimoine naturel ou culturel ;
 à la prévention des risques ;
 à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l’aménagement agricole et rural ;
- à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques.

B. Mesures nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD)

La loi du 12 juillet 2010 établit des liens entre les objectifs fixés dans le cadre des DTADD et les projets pouvant être qualifiés de PIG.

D’une part, En application de l’article L.113-1 du code de l’urbanisme, les DTADD « peuvent déterminer les objectifs et orientations de l’État en matière d’urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d’espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d’amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. ».

D’autre part, l’article L.113-4 du code de l’urbanisme prévoit, en effet, que pendant un délai de douze ans suivant la publication d’une DTADD, l’autorité administrative peut, après avis des collectivités locales, qualifier de PIG « les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques, les constructions, les travaux, les installations et les aménagements nécessaires à la mise en œuvre de cette DTADD. »

III. Le processus de conversion d’un projet ordinaire en PIG

La procédure des PIG est engagée à l’initiative d’une personne publique ou d’une personne privée investie d’une mission de service public [4] (articles L.121-9 et R.121-3 du code de l’urbanisme), qui souhaite obtenir que des adaptations soient apportées à un document d’urbanisme. Elle en saisit officiellement l’autorité compétente en précisant le principe, les conditions de réalisation du projet et la mise à la disposition du public. L’exercice de ce pouvoir d’initiative ne suffit pas à conférer à un projet le statut juridique de PIG.

A. L’examen de la recevabilité d’une demande de qualification d’un PIG

Le préfet de département est l’autorité investie du pouvoir de décision en matière de qualification des PIG.
Le processus de qualification commence par la vérification de la recevabilité de la demande de « conversion » d’un projet ordinaire en PIG. Le préfet procède à une véritable instruction du dossier consistant à examiner les critères de fond, de forme, d’utilité publique, de compatibilité. 

Le dossier de PIG présente le contexte général, le descriptif du projet
Il doit être établi, dans cette phase, que le projet considéré a fait l’objet d’une décision préalable des organes de la personne publique ou privée ayant pris l’initiative. L’article L.121-9 exige, en effet, que le projet présenté, tout en répondant aux critères prédéfinis de l’utilité publique (fonctionnement d’un service public, accueil et logement des personnes défavorisées, protection du patrimoine, prévention des risques, remise en bon état des continuités écologiques), ait fait l’objet d’une délibération, d’une décision ou d’une inscription dans un document de planification, rendue publique.

B. La procédure de qualification proprement dite d’un PIG

La qualification, qui succède à l’examen de la recevabilité, obéit à une logique de « confrontation ». En vertu du pouvoir d’appréciation qu’il tient des textes, le préfet décide de placer ou non au-dessus des prescriptions d’un document d’urbanisme l’intérêt attaché à la réalisation d’un projet d’ouvrage, de construction ou d’aménagement en lui attribuant ou non la qualité de PIG.

Autrement dit, le préfet, saisi d’une demande de qualification, procède à un rapprochement entre un projet précis et les critères législatifs et réglementaires des PIG. Il en résulte un changement de statut du projet initial qui accède à la catégorie des PIG.

A l’issue de la qualification, le préfet notifie l’arrêté à la commune ou à l’EPCI concerné, en lui précisant les incidences du projet sur son document d’urbanisme.

Le dernier alinéa de l’article R.121-3, précise que ne peuvent être qualifiés de PIG « les projets relevant de l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d’urbanisme ou des communes membres de ces groupements ».
Les PIG sont toujours des projets extérieurs à la collectivité qui élabore le document.
La notion de PIG au sens de l’article R.121-3 du code de l’urbanisme ne doit pas être confondue avec celle de projet « présentant un intérêt général », au sens du dernier alinéa de l’article L.123-13 du code de l’urbanisme permettant à la collectivité d’adapter son Plan Local d’Urbanisme(PLU) par le biais de la procédure de déclaration de projet.

IV. Les effets juridiques attachés à l’arrêté de qualification d’un PIG

La notification à laquelle procède le préfet est un acte d’information qui produit des effets caractéristiques de la procédure des PIG.

A. Une mise en demeure d’adaptation des documents d’urbanisme

La notification de l’arrêté préfectoral a pour effet de placer les autorités compétentes des communes ou des EPCI concernés dans une situation de compétence liée consistant à engager la procédure d’adaptation du document d’urbanisme visé.

L’obligation de faire qui résulte de la notification obéit à des délais spécifiques. Lorsque un SCOT est visé, l’EPCI disposera de trois mois, suivant la notification, pour indiquer au préfet son intention d’effectuer ou non la mise en compatibilité requise pour la réalisation du PIG. En cas de réponse positive, la modification ou la révision devra intervenir dans un délai de 24 mois (article L.122-15-1 du code de l’urbanisme). En cas de mise en compatibilité d’un PLU (article L.123-14 du code de l’urbanisme), la commune bénéficiera d’un délai d’un mois, suivant la notification, pour faire connaître au préfet si elle entend opérer ou non la révision ou la modification nécessaire. En cas de réponse positive exprimée dans le délai d’un mois, la commune disposera d’un délai de six mois pour adopter la délibération approuvant la modification ou la révision du PLU.

B. Le pouvoir de substitution du préfet

La notification de l’arrêté de qualification d’un PIG octroie, par ailleurs, au préfet un pouvoir de substitution en cas de refus ou de carence des autorités décentralisées mises en demeure. L’attribution de ce pouvoir de substitution se distingue de son exercice. La mise en œuvre d’un tel pouvoir est subordonnée au constat de refus (dès la notification de l’arrêté) ou de carence des communes ou EPCI (absence de mise en compatibilité à l’expiration des six mois ou des 24 mois, selon les cas). L’exercice éventuel, par le préfet, de son pouvoir de substitution, consistera à apporter directement aux documents d’urbanisme les changements nécessaires à la réalisation du projet qualifié de PIG.

A la différence du pouvoir de qualification, le pouvoir de substitution, une fois exercé, produit des effets portant sur les modes d’utilisation des sols, au-delà de la seule réalisation de l’opération. Les changements apportés aux documents d’urbanisme vaudront pour tous les administrés, en raison du caractère réglementaire de l’acte approuvant la modification ou la révision.

C. La durée de validité d’un PIG

L’arrêté de qualification d’un PIG est valable trois ans à compter de sa notification. Il peut être renouvelé. Au cours de la durée de validité, les documents d’urbanisme mis en compatibilité ne pourront être modifiés, ni révisés dans un sens susceptible de rendre le PIG incompatible avec eux. La non prise en compte des PIG notifiés, pendant leur durée de validité, rend illégaux les documents d’urbanisme concernés.

V. Le contentieux des actes de qualification des PIG

Les différents actes administratifs intervenant dans la procédure de qualification d’un PIG, à savoir la décision de l’autorité ayant pris l’initiative d’un PIG, celle par laquelle le préfet qualifie ou non le projet et la décision par laquelle telle commune ou tel EPCI est mis en demeure de modifier ou de réviser son document d’urbanisme, sont susceptibles d’être contestés devant le juge administratif. Ils sont réputés faire grief (CE, 3 février 1992, Commune de Soulom, rec., p. 52 ; CE, Section, 30 octobre 1992, ministre des affaires étrangères et secrétaire d’Etat aux grands travaux, n°140220 ; CE, 18 novembre 2009, Commune de Saint-Denis-les-Sens, n°309096).

Si les communes et les EPCI subissant une mise en compatibilité de leurs documents d’urbanisme, par l’effet d’un PIG, ne manquent pas d’introduire des recours en annulation contre les arrêtés préfectoraux, il n’est pas rare, non plus, que des personnes privées, dont des biens ou des projets sont affectés par un PIG, saisissent le juge de l’excès de pouvoir de demandes tendant à obtenir l’annulation l’arrêté de qualification (CE, 7 février 2007, Société Sagace, Société méditerranéenne de nettoiement, n°287252 ; CE, 4 juin 2012, SARL du parc d’Activité de Blotzheim et SCI Haeselaecker, n°340213).

A. Le contrôle juridictionnel des PIG

Le juge administratif, saisi d’un recours dirigé contre un acte relatif à la procédure des PIG, exerce, selon les cas, un contrôle fondé sur le bilan coûts-avantages de l’utilité publique du projet ou un simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (CE, 4 juillet 1997, Les Verts d’Ile-de-France, n°143842 ; CE, 21 juin 1999, Commune de la Courneuve, Droit Administratif, septembre 1999, p. 34 ; E, 5 novembre 2001, Commune Cannet-des-Maures, Collectivités territoriales – Intercommunalité, janvier 2002, n° 18 ; CE, 28 juillet 2000, Port Autonome de Saint-Nazaire, n°135835 ; CE, 7 février 2007, Société Sagace, Société méditerranéenne de nettoiement, n°287252).

Un recours en annulation dirigé contre un PIG est susceptible d’être assorti d’une demande de suspension au titre de l’article L.521-1 du code de justice administrative.

Le contrôle juridictionnel des actes relatifs aux PIG contribue à concilier les conséquences de la qualification ou de son refus avec le principe constitutionnel de libre administration et avec les principes résultant des dispositions de l’article L. 110 du Code de l’urbanisme.

B. Les PIG, la Constitution et la Cour européenne des Droits de l’Homme

Parallèlement au contentieux ordinaire, certains recours dirigés récemment contre des actes de qualification de PIG ont soulevé des questions portant sur la conformité de la procédure des PIG à la Constitution ou à la CEDH (Cour européenne des Droits de l’Homme).

 Dans une décision n°2010-95 du 28 janvier 2011, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l’article L. 121-9 du code de l’urbanisme, car ce texte, qui se borne à renvoyer à des décrets en Conseil d’État le soin de déterminer les conditions d’application du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme relatif aux dispositions générales communes aux SCOT, aux PLU et aux cartes communales, ne met pas en cause les principes fondamentaux garantis par la Constitution. La définition de la nature des PIG ne met pas davantage en cause ces mêmes principes.

 L’acte de qualification d’un PIG ne peut être assimilé à un document d’urbanisme, car il ne comporte, en soi, aucune règle d’occupation du sol. Il s’agit d’un projet devant conduire à la révision ou la modification du document existant (CE, 18 novembre 2009, Commune de Saint-Denis-les-Sens c/ Communauté de communes du Sénonais, n°309096 ; BJDU n°5/2009, p.392, obs. B. Poujade ; RDI n°3, mars 2010, p.172, obs. P. Soler-Couteaux ; JCP A, n°49-50, 30 novembre 2009, p.6).

 Un arrêté de qualification d’un PIG, qui s’impose aux documents d’urbanisme des personnes publiques auxquelles il est notifié, n’est pas directement opposable aux autorisations d’urbanisme et ne porte pas, en lui-même, atteinte au droit au respect des biens, garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CE, 4 juin 2012, SARL du Parc d’Activité de Blotzheim et SCI Haeselaecker, n°340213).

 Un tel arrêté ne peut être assimilé à un acte de dépossession au motif qu’il a pu justifier un sursis à statuer fondé sur l’article L.111-10 du code de l’urbanisme (CE, 11 juillet 2011, Société du Parc d’Activités de Blotzheim, n°317272, AJDA, 2011, p.1462, obs. A. Vincent).

Textes et références

A. Les textes législatifs et réglementaires applicables aux PIG :

 Code de l’urbanisme :
. Partie législative : articles L. 113-4 ; L. 121-2, L. 121-9.
. Partie réglementaire : articles R. 121-3, R. 121-4-1
 Lois :
. Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État ;
. Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;
. Loi n° 2002-276 du 27 févier 2002 relative à la démocratie de proximité ;
. La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

 Décrets :
. Décret n° 83-813 du 9 septembre 1983 ;
. Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001.
.Décret n°2007-18 du 5 janvier 2007.
Circulaire du 27 juin 1985 (JO, 3 août 1985).
Circulaire du 8 novembre 2002 relative aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat et au programme d’intérêt général

Grands arrêts relatifs aux PIG :

 Conseil constitutionnel :
. Décision n°2010-95 QPC du 28 janvier 2011.
 Conseil d’Etat :
. CE, 3 février 1992, Commune de Soulom, n°107037 ;
. CE, Section, 30 octobre 1992, Ministre des affaires étrangères et secrétaire d’Etat aux grands
travaux, n°140220 ;
. CE, 4 juillet 1997, Les Verts Ile-de-France, n°143842 ;
. CE, 21 juin 1999, Commune de la Courneuve, n°179612 ;
. CE, 28 juillet 2000, Port Autonome de Saint-Nazaire, n°135835 ;
. CE, 7 février 2007, Société Sagace, Société méditerranéenne de nettoiement, n°287252 ;
. CE, 18 novembre 2009, Commune de Saint-Denis-les-Sens, n°309096 ;
. CE, 11 juillet 2011, Société du Parc d’Activités de Blotzheim, n°317272 ;
. CE, 4 juin 2012, SARL du Parc d’Activités de Blotzheim et SCI Haeselaecker, n°34021

Bibliographie indicative :

P. Bon, Déclaration de projet d’intérêt général et déclaration d’utilité publique, RDI 2002, p. 287 ;
J.-C. Bouzely, La notion de PIG dans le droit de l’urbanisme, La Revue administrative, 1987, p. 169 ;
D. Larralde, PIG et POS, JCP, éd. N 1993, Pratique, p. 13 ;
E. Le Cornec, Le clair-obscur des projets d’intérêt général, Droit et Ville n°45, 1998, p.252 ;
J.-P. Lebreton, Le flou des PIG, Mélanges Henri Jacquot, Presses universitaires d’Orléans, 2006, p.343 ;
F. Moderne, Les PIG ou une anticipation des règles juridiques, CJEG, 1986, p. 301 ;
B. Phémolant, Déclaration d’utilité publique, projets d’intérêt général et documents d’urbanisme, AJDA 2002, p. 1101 ;
A.-M. Tournepiche, La pérennité des projets d’intérêt général dans un droit de l’urbanisme en mutation, RDI, 2001, p. 313. ;
S. Traoré, Les DTADD de la loi du 12 juillet 2010 et les critères des documents d’urbanisme, JCP A, 2010, 2286, n°38, 20 septembre 2010, p.37 ;
S. Traoré, Les documents d’urbanisme, Lamy Axe Droit, 2012, 296 pages.

Photo : Affiche du projet de l’Atrium, rue Crépet, Lyon 7ème.
© RUCH MP / Agence d’Urbanisme de Lyon