Fiche écrite par Jérôme Dubois - Professeur - Directeur de l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III - octobre 2007.

ATTENTION : si cette fiche présente un intérêt rétrospectif, certains éléments évoqués ci-dessous ont évolué depuis 2007.

Cette présentation n’est donc pas à jour. Elle est proposée sur notre site Internet uniquement pour l’intérêt qu’elle représente en tant que point de comparaison permettant d’entrevoir les évolutions législatives et réglementaires.

 

POUR UNE APPROCHE PLUS RECENTE :

Vous pouvez notamment consulter notre présentation des PNR.

Issus d’un séminaire de travail de la Datar sur les territoires, les PNR ont été institués par un simple décret n°67-158 du 1er mars 1967. Il faudra attendre la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 pour qu’intervienne leur consécration législative et la loi n°93-24 du 8 janvier 1993 pour que les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec leur charte.
Depuis cette date, de nombreuses lois sont venues modifier ou compléter les règles de fonctionnement des PNR. Dernièrement, la loi relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux d’avril 2006 a porté la durée de la charte à 12 ans et autorisé le syndicat mixte de gestion d’un parc à élaborer un schéma de cohérence territoriale (SCoT).

Un parc naturel régional (PNR) cherche à réaliser la difficile synthèse entre protection de l’environnement et développement humain. Il rassemble des communes autour d’une charte qui détermine les orientations tant de la protection de l’environnement que du développement et de la mise en valeur du territoire.

Les missions d’un PNR sont très larges et concernent :

• La protection et la gestion du patrimoine naturel, culturel et paysager. Le parc veille en particulier à la protection de la biodiversité, à valoriser les ressources naturelles, à dynamiser son patrimoine culturel et maintenir les grands équilibres paysagers.
• L’aménagement du territoire et le développement économique et social.
  Relais entre les projets communaux et la politique régionale d’aménagement du territoire, le parc contribue à orienter les différents projets d’aménagement sur son territoire et veille à leur respect de l’environnement.
• Le développement économique, social et culturel. Un parc peut animer ou coordonner les actions économiques ou sociales visant à améliorer la qualité de vie sur son territoire.
• La promotion de l’accueil, de l’éducation et de l’information du public
• La réalisation d’actions expérimentales ou exemplaires dans son champ de compétences.

I - La création d’un parc naturel régional

1- Personne compétente

C’est le Conseil régional qui prend l’initiative de créer un parc naturel régional. Il prescrit, dans une délibération motivée,l’élaboration d’une charte de parc, définit le périmètre d’étude et les modalités de l’association des collectivités et des partenaires
intéressés à la démarche. Il associe à cette création l’ensemble des collectivités concernées et les forces vives (chambres consulaires et syndicats professionnels, associations) du territoire.

Le préfet de région et le Président du Conseil régional co-définissent les modalités d’association des services de l’État à cette élaboration.

Une fois rédigé, le projet de charte, arrêté par le Président du
Conseil régional, est soumis à enquête publique. Après enquête, la
charte doit être validée par le Conseil régional puis par l’ensemble
des collectivités locales concernées (communes, intercommunalités, départements) par délibération de leurs assemblées élues. Cette adhésion est volontaire. Chaque collectivité doit se prononcer en faveur de son
adhésion au parc. En l’absence de réponse dans un délai de quatre mois, cet avis est réputé négatif.

Le conseil régional approuve le projet au vu des accords recueillis.

Ce projet est transmis par le préfet de région, avec son avis motivé, au ministre chargé de l’environnement.

Après avis du Conseil National de Protection de la Nature (CNPN), de la Fédération des Parcs Naturels Régionaux et des différents ministères concernés, le parc est créé par un décret du Premier ministre pour une durée maximale de 10 ans. Ce décret porte classement du territoire en
PNR et valide sa charte.

2- Le périmètre

C’est la délibération du conseil régional prescrivant l’élaboration d’une charte qui fixe le périmètre d’étude du parc. Ce périmètre ne peut évoluer durant toute la période de validité de la charte.

3- Les critères de classement

Trois critères justifient le classement en PNR d’un territoire :

• La qualité et le caractère du patrimoine naturel, culturel et
  paysager, qui doit représenter une entité remarquable et comporter un intérêt au niveau national.
• La qualité du projet présenté.
• La capacité de l’organisme chargé de l’aménagement et de la gestion du parc à conduire le projet de façon cohérente.

II - La Charte

1- Son contenu

La charte détermine les orientations de protection, de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en œuvre.
Elle est établie ou révisée à partir d’un inventaire du patrimoine et d’une analyse de la situation culturelle, sociale et économique du territoire.
Elle comprend :
 Un rapport sur les orientations de protection, de mise en valeur et de développement envisagées pour la durée du classement. Ce rapport précise les mesures qui seront mises en œuvre pour atteindre ces objectifs.
 Un document cartographique élaboré à partir d’un inventaire du patrimoine naturel du territoire qui indique les différentes zones du parc et leur vocation.
 Des annexes dans lesquelles figurent la liste des communes adhérentes, les statuts de l’organisme de gestion du parc, l’emblème du parc et la convention d’application de la charte avec l’Etat.

2- Le renouvellement de la charte

La révision de la charte est assurée par l’organisme de gestion du parc. La procédure est la même que celle de la création d’un parc.
Lorsque la région ne peut conduire la révision de la charte avant expiration du classement, un décret peut prolonger le parc pour une durée maximale de deux ans sans qu’il soit nécessaire de procéder aux consultations préalables prévues à l’occasion du classement initial ou
du renouvellement.
La nouvelle charte est accompagnée d’un bilan de l’action du parc depuis le dernier classement.

3 - La valeur juridique de la charte

L’Etat et les collectivités adhérentes appliquent les orientations et les mesures de la charte dans l’exercice de leurs compétences. Aucune sanction n’est explicitement prévue en cas de non respect de ces engagements. Il appartient alors au juge administratif, le cas échéant,
d’apprécier la cohérence d’une décision au regard des principes posés dans la charte. In fine, la seule véritable contrainte pèse sur le parc du fait de la menace de non renouvellement du décret de classement si les
engagements de la charte ne sont pas tenus.

4 - L’incidence de la charte sur le droit des sols, l’aménagement et la gestion des milieux

Même si elle est avant tout un document politique, marquant la volonté de chacun des signataires de s’engager dans la voie d’une cohabitation harmonieuse entre l’homme et la nature, la charte doit guider les actions des différentes collectivités. Si elle n’a pas de portée
juridique en tant que telle, elle est néanmoins susceptible
d’entraîner, par ricochet, de nombreux effets de droit. Déterminant à la fois la vocation générale des différentes parties du territoire et encadrant les documents d’urbanisme des communes, la charte peut donc être un outil fort pour l’aménagement du territoire.

• En matière d’urbanisme :

Sans portée juridique, la charte ne doit pas être considérée comme un document d’urbanisme. Néanmoins, elle s’impose aux documents d’urbanisme des communes par voie de compatibilité et produit donc des effets en matière de droit des sols. Ainsi, elle peut amener à créer des servitudes d’urbanisme non indemnisables. Lors de leur élaboration ou de leur révision, les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et les zonages du parc. En cas de projet d’aménagement soumis à procédure ou à notice d’impact, le parc est obligatoirement sollicité. Son avis est obligatoire lors de l’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme.

De même, le contenu de la charte peut fonder une décision de l’autorité locale dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. La charte peut ainsi être évoquée dans le recours à l’article R. 111-21 du Code de l’urbanisme (atteinte à l’intérêt des sites ou des paysages) ou R. 111-14-1 du même code (lutte contre l’habitat dispersé). Toutefois, la charte ne peut donc légalement contenir de règles opposables aux tiers, qu’il s’agisse de règles de fond ou de règles de procédure. Elle ne peut pas prévoir de dispositions relatives à l’affectation ou à l’occupation du sol.

• En matière d’aménagement et de gestion du territoire :

Les parcs situés en zone de montagne sont associés à l’élaboration des prescriptions prévues par l’article L 145-7 du code de l’urbanisme en ce qui concerne les modalités de préservation des espaces, paysages et
milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.
Dans ces espaces, les parcs naturels régionaux sont partenaires des comités de massif.

Lorsque le territoire du parc recoupe totalement ou en partie le territoire d’un pays, il revient au parc d’assurer la cohérence et la coordination des actions menées au titre du pays et qui relèvent des missions du parc sur le territoire commun. Une convention définit leur
domaine d’action respectif.

De même, la loi impose la compatibilité des Scot avec les chartes de parc, même si leurs périmètres peuvent être différents. L’article L122-4-1 du Code de l’urbanisme prévoit désormais que les parcs peuvent directement élaborer un Scot sur leur territoire dans le souci
d’assurer une plus grande cohérence entre la charte et le schéma.

• En matière de gestion du territoire naturel :

Il n’existe pas, au sein d’un parc, de réglementation spéciale
concernant la protection du milieu naturel. C’est donc le droit commun qui s’applique. Toutefois, les documents de planification, d’aménagement et de gestion des ressources naturelles (schéma de carrières, implantation d’éoliennes, sports de pleine nature et développement touristique, gestion de l’eau, gestion cynégétique…) sont soumis à l’avis de l’organisme de gestion du parc.
D’autres exemples, tels que l’utilisation par le maire de ses pouvoirs de police pour restreindre la circulation dans une zone sensible d’un parc ou par le préfet de son pouvoir au titre des installations classées d’ interdire, toujours au nom de la charte, l’implantation d’une carrière, viennent confirmer le rôle central de la charte.

III - Les statuts du parc

Depuis le 3 février 1995, la gestion des parcs est confiée à un
syndicat mixte tel que défini par le Code général des collectivités
territoriales, même si auparavant d’autres formes de gestion ont pu
exister. Ce syndicat est composé de l’ensemble des collectivités
locales (communes, EPCI, département(s), région(s)) compétentes sur son
territoire. Son personnel titulaire relève de la fonction publique
territoriale.
La marque « parc naturel régional » est une marque déposée par l’Etat qui en est le garant. Son usage est concédé à l’organisme de gestion du parc.

Jurisprudence

L’objet principal d’une charte de parc n’est pas de créer des règles touchant à l’occupation des sols ; dès lors elle ne constitue pas un document d’urbanisme au sens des dispositions de l’article L600-3 du Code de l’Urbanisme. Elle ne peut donc contenir de règles directement
opposables aux tiers. CE 27 février 2004, Centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace et a.

Dans le même sens, une charte de parc, simple document d’orientation, ne peut être opposable à une autorisation individuelle d’occupation du sol, CAA Marseille, 24 novembre 2005, SCI Asse Durance.

Ce sont les services de l’Etat et les collectivités locales qui assurent le respect du contenu de la charte. « Il appartient dès lors aux différentes collectivités concernées de prendre des mesures et de mener les actions propres à assurer la réalisation des objectifs de la
charte et de mettre en œuvre les compétences qu’elles tiennent des différentes législations, dans toute la mesure où elles leur confèrent un pouvoir d’appréciation, dans un souci de cohérence qui est une condition de leur légalité ».
Pourtant, contrairement à ce qu’il en est pour la charte elle-même, rien ne prévoit une obligation d’assurer la cohérence des décisions prises par l’Etat avec la convention d’application de la charte d’un parc naturel régional et qu’il s’agisse là d’une condition de légalité
de ces décisions. CE, 15 novembre 2006, Syndicat mixte du PNR de la montagne de Reims, n°291056.

Ainsi, si la charte n’est pas directement opposable à un particulier,elle l’est en revanche aux communes dans leurs documents d’urbanisme.
Le juge a pu annuler un PLU prévoyant un lotissement industriel de 20 ha à trois kilomètres du bourg centre alors que la charte prévoyait que « les nouvelles zones pouvant accueillir des activités artisanales ou
industrielles doivent être regroupées près des bourgs existants ». TA Clermont-Ferrand, 13 juin 2003, Manzat, req. n°012037 et CAA Lyon, 23 mars 2006, Commune de Manzat.

Un document d’urbanisme peut être annulé au nom de la charte. Une commune qui prévoyait l’aménagement d’une zone d’activité de 30 ha,d’une carrière et d’un centre de tri des déchets dans une zone « d’intérêt et de sensibilité paysagère » au titre de la charte a pu voir son projet condamné. Dans cet exemple, la charte, particulièrement
précise, prévoyait que « les documents d’urbanisme reconnaissent le caractère naturel de ces espaces et assurent leur pérennité qui permet le maintien de l’activité agricole. Aucune extension urbaine ne peut
entamer l’intégrité de ces espaces ». TA Cergy-Pontoise, 29 juin 2006, Association « les amis de la terre ».

Néanmoins, un maire peut motiver un refus de permis de construire dans le périmètre d’un parc dans le cadre de l’application du RNU au nom de la charte d’un parc considérant que la propriété du pétitionnaire est
située dans un secteur réservé à la nature et au silence par la charte du parc. CE, 20 mars 1981, M. Grimaud.

Tout comme les communes, l’Etat, une fois validée la charte d’un parc,doit veiller à ce que ses décisions ne soient pas en contradiction avec cette charte. Ainsi, un préfet doit tenir compte du contenu de la charte lorsqu’il délivre des autorisations au titre des installations
classées. CE, 28 mai 2003, Commune de Sailly et autres, Union des amis du parc naturel du Vexin et al, n°223851.

Bibliographie

• Code de l’environnement commenté, 10ème édition, juin 2007, Dalloz.

• Parcs naturels nationaux de France, Argumentaire, 50 questions-réponses
  sur les parcs naturels régionaux, décembre 2005, 63 pages

• Revue Juridique de l’Environnement, Les parcs naturels régionaux et le
  droit, numéro spécial, avril 2007, 119 pages