Outils de l’aménagement

ARCHIVE - Avant les PCAET : les Plans climat-énergie territoriaux (PCET)

publié le 13 août 2014 (modifié le 28 janvier 2020)

Fiche écrite par Christophe Demazière, Université François-Rabelais de Tours - août 2014

ATTENTION : si cette fiche présente un intérêt rétrospectif, les éléments évoqués ci-dessous ont majoritairement évolué depuis 2014. Cette fiche n’est donc pas à jour. Elle est proposée sur notre site Internet uniquement pour l’intérêt qu’elle représente en tant que point de comparaison permettant d’entrevoir les évolutions législatives et réglementaires.

Alors que le Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC) a publié son cinquième rapport sur l’état du changement climatique, les émissions de gaz à effet de serre sont plus que jamais un enjeu pour les politiques publiques. La reconnaissance mondiale de ce problème date du sommet de la Terre de Rio de 1992. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) y a été adoptée par 178 États. Entrée en vigueur en 1994, la CCNUCC induisait, pour les États l’ayant ratifié, un engagement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Dans la continuité, de nombreux pays ont signé en 1997 le protocole de Kyoto, un traité international visant à lutter contre les changements climatiques en imposant des quotas de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En France, ce traité est entré en vigueur par le décret n°2005-295 du 22 mars 2005. Dans ce cadre, la France s’est engagée à réduire de 5 % en 2008-2012 ses émissions de gaz à effet de serre au niveau de celles de 1990. Elle souhaite aujourd’hui atteindre les objectifs dits des « 3 X 20 » arrêtés dans le cadre du paquet énergie-climat européen (2007) [1]. Dans ce cadre, une contribution des collectivités territoriales est attendue.
Depuis la loi Grenelle II, la réalisation de plans climat-énergie territoriaux (PCET) a été rendue obligatoire pour toutes les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants, alors qu’auparavant la démarche était volontaire. Mais les PCET peuvent-ils constituer un outil efficace pour lutter contre le changement climatique ? Si l’on se reporte aux premiers outils d’action locale issus du Sommet de Rio - les Agendas 21 locaux -, il faut reconnaître que, dans le cas français, leur mise en place a été lente. Sur l’ensemble des collectivités territoriales françaises, on recense à peine 930 Agendas 21 locaux en 2012. Le caractère obligatoire des PCET stimulera-t-il des actions territoriales à la hauteur des enjeux énergétiques et climatiques ? Quels enseignements peut-on tirer des plans déjà réalisés ? Quels sont les liens entre les PCET et les autres documents d’urbanisme ?

I / LES ORIGINES DES PCET

Les enjeux et objectifs internationaux de la lutte contre le réchauffement climatique se retrouvent dans un cadre national, puis régional et local. En France, le Programme de Lutte contre le Changement Climatique (PNLCC) a été initié en 2000, avec pour objectif de permettre à la France de respecter son engagement de ne pas émettre plus de 144 millions de tonnes d’équivalent carbone (MteC) en 2010. Face à un bilan critique, un Plan Climat national est adopté en 2004. Ce plan développe des actions sectorielles (transports, bâtiment, industrie, agriculture…), mais dédie aussi un chapitre aux « Plans climats territoriaux et (à un) État exemplaire ». Il y est spécifié que les collectivités territoriales, en plus de manier de nombreuses compétences en rapport avec la lutte contre le changement climatique, « peuvent significativement influencer l’engagement de la société en montrant l’exemple » (p. 61).
« Les Plans climats territoriaux constituent l’action la plus représentative et la plus structurante proposée aux collectivités. Ils offriront un cadre aux différents niveaux de territoire (régions, départements, parcs naturels, communes et leurs regroupements, etc.) pour réaliser des actions visant à améliorer l’efficacité énergétique et réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Ces actions permettront de connaître les émissions du territoire et ses tendances d’évolution, de définir une stratégie avec l’ensemble des acteurs, de fixer des objectifs et des indicateurs de suivi pour l’évaluation, et de mettre en œuvre les différentes actions de façon cohérente et justifiée. Ils pourront utilement comporter un volet adaptation qui évalue la vulnérabilité du territoire aux changements climatiques » (p.64).

Les premiers Plans climat-énergie territoriaux sont institués sur une base volontaire. L’ADEME [2] est mobilisée sur le plan méthodologique et financier, dans un objectif de faciliter le passage à l’acte des collectivités.

Le Plan Climat national a été révisé par le gouvernement français en novembre 2006. En 2007, les travaux du Grenelle I de l’environnement ont conclu qu’en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, il fallait des objectifs plus ambitieux et plus rapidement concrétisés. La loi Grenelle II, promulguée le 12/07/2010, prévoit l’élaboration dans chaque région d’un Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) incluant un bilan énergétique et des émissions de gaz à effet de serre et de la qualité de l’air, puis des scénarios à horizon 2020 qui doivent servir de base à des objectifs et seuils à atteindre en matière d’énergie renouvelables et économies d’énergie. Cette élaboration obligatoire est menée conjointement par l’Etat (préfet de région) et par le Conseil Régional.

En parallèle, la loi Grenelle II rend obligatoire pour les régions, les départements, et les communes et communautés de communes de plus de 50 000 habitants l’élaboration d’un PCET. Cette orientation était annoncée dans la loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dit Grenelle I : l’article 7 du chapitre II stipule que : « Le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en œuvre de programmes d’aménagement durable doit être renforcé. A cet effet, l’État incitera les régions, les départements et les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir, en cohérence avec les documents d’urbanisme, des plans climat-énergie territoriaux avant 2012 ».

En ce sens, l’article L.110 du code de l’urbanisme a été modifié par la loi du 3 aout 2009 pour préciser que les collectivités territoriales assument des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’amélioration de la performance énergétique. Cet article précise notamment que « l’action (des collectivités publiques) en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement ».

Dans la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, l’article 75 modifie l’article L. 229-25 du code de l’environnement de la façon suivante :
« Sont tenus d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre :

  1. Les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes ;
  2. Dans les régions et départements d’outre-mer, les personnes morales de droit privé employant plus de deux cent cinquante personnes exerçant les activités définies au 1 ;
  3. L’État, les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.
    L’État et les personnes mentionnées aux 1 à 3 joignent à ce bilan une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
    Ce bilan est rendu public. Il est mis à jour au moins tous les trois ans.
    Il doit avoir été établi pour le 31 décembre 2012. Une méthode d’établissement de ce bilan est mise gratuitement à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.
    Les bilans des émissions de gaz à effet de serre des personnes mentionnées au 3 portent sur leur patrimoine et sur leurs compétences 
     ».

Créé dans le but d’engager les collectivités dans les mesures prises pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, le Plan climat-énergie territorial peut être intégré au SRCAE s’il est élaboré par une région mais peut aussi constituer le volet « Energie Climat » d’un Agenda 21 local déjà existant ou futur. Il s’articule aux SCOT, PLU et cartes communales qui doivent désormais maîtriser le développement urbain, améliorer la performance énergétique du territoire, réduire les émissions de GES, maîtriser la demande d’énergie, développer les énergies renouvelables (article L.121-1 du code de l’urbanisme). Ces documents doivent prendre en compte les orientations du PCET, qui lui-même doit être compatible avec le SRCAE.

Les ambitions des plans climat-énergie territoriaux sont chiffrées. Ces démarches doivent tout d’abord s’inscrire dans la politique de l’Union européenne du 3x20 précité. Elles suivent aussi la politique dite du « Facteur 4 » qui vise, dans le contexte français, à diviser par 4 les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050.

Par ailleurs, les objectifs fixés par les PCET doivent s’accorder à deux types de politiques : une politique d’atténuation et une politique d’adaptation. La première vise à limiter l’impact du territoire sur le climat grâce à une réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pour cela, il est nécessaire de réduire les besoins et la consommation énergétique des habitants et des activités, mais aussi d’améliorer l’efficacité énergétique et de commencer à remplacer les énergies fossiles par des énergies renouvelables. La seconde politique part du principe que les effets du changement climatique sont désormais inévitables et qu’il faut chercher à réduire la vulnérabilité du territoire face à ces différents impacts, en prenant des décisions sur le long terme.

Si les PCET sont les premiers pas d’une démarche pour lutter contre le changement climatique, il est pertinent d’étudier comment ces démarches sont mises en place et comment elles pourraient être plus efficaces. L’élaboration de ces plans permet-elle de faire coopérer tous les acteurs nécessaires ? Comment évaluer les différentes actions mises en place par les collectivités locales ? Ces questions vont être abordées ici, afin de détailler les divers enjeux autour des plans climat énergie territoriaux. Dans la section suivante, on analysera la façon dont les PCET sont mis en place et les acteurs qui participent à leur élaboration et à leur mise en œuvre. Ensuite, deux exemples de PCET seront présentés pour illustrer les modes d’appropriation de cet outil par les collectivités. Enfin, on évoquera ses limites.

II / UNE DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE EXIGEANTE

2.1 Cinq étapes de mise en place

Pour aider les collectivités à réaliser leur PCET, l’ADEME a élaboré en 2009 un guide appelé « Construire et mettre en œuvre un Plan Climat-Energie Territoire ». Ce guide reprend en détail le but et la finalité d’un PCET ainsi que les différentes étapes de leur réalisation. Nous allons donc voir dans cette partie quelles sont les étapes de la réalisation d’un tel document et quels sont les acteurs qui participent à cette réalisation. Nous aborderons également les financements et les aides relatives à la construction de ces PCET.

La démarche générale de la mise en place d’un PCET est la même, qu’il soit fait de façon volontaire ou suite à leur obligation. Cependant, les actions s’adaptent au territoire et à ses spécificités. Dans la construction d’un PCET, on retrouve cinq grandes étapes. A la phase de préfiguration succède une étape de diagnostic et de mobilisation, une phase de construction et enfin le temps de la mise en œuvre. Il faut y ajouter l’évaluation et le suivi, qui forment une étape continue dans l’élaboration et la mise en œuvre d’un PCET.

Sur le schéma ci-dessous, on peut observer l’imbrication de ces différentes phases dans le processus de mise en œuvre d’un PCET pour un territoire.

Figure 1 : Les différentes étapes de la mise en œuvre d'un PCET

  • 2.1.1 La préfiguration

Cette première étape du PCET dure entre 6 et 12 mois et représente l’organisation politique du projet. Les acteurs principaux de cette étape sont les élus directement concernés par la mise en place de ce plan. Ils sont donc en charge de définir les ambitions du plan climat-énergie territorial ainsi que le processus de concertation qui doit être mis en place pour ce plan. Cette étape doit permettre de placer la question du climat et de ses changements au sein même des objectifs de la collectivité. C’est donc l’organisation interne de tout le projet qui est réalisée lors de cette phase.

Dans un premier temps il faut définir quel élu sera en charge du projet. Le plus souvent, c’est l’élu en charge de l’environnement ou du développement durable qui occupe ce poste. Cet élu pilote va ensuite mettre en place une équipe composée d’élus de différents domaines de la collectivité (habitat, développement économique, transport…). Une fois l’équipe constituée, celle-ci va être formée sur les causes et les incidences du changement climatique et notamment sur la prise en charge politique du sujet. Seront également abordés les moyens d’impliquer les différents acteurs économiques ainsi que la population dans la construction du plan. Puis, un comité de pilotage est mis en place. Il est composé de l’élu pilote et des élus les plus concernés par la question du changement climatique. Ce comité de pilotage est l’instance de décision qui permettra de conclure les différentes phases du PCET.

Ensuite, vient le pré-diagnostic du territoire et du patrimoine de la collectivité concernée. Il s’agit de faire la synthèse des informations et des études déjà existantes sur le territoire. Cette étape permet aussi d’identifier les actions visant à la lutte contre le changement climatique qui sont déjà engagées. Cette phase de pré-diagnostic s’accompagne du lancement des premières actions. Ce sont des actions qui ne nécessitent pas beaucoup de moyens ou dont les moyens sont déjà détenus par la collectivité. On peut citer les opérations d’efficacité énergétique sur le patrimoine, la sensibilisation du public, ainsi que des actions sur la mobilité. Enfin, il faut effectuer une feuille de route permettant de préparer les phases qui vont suivre et de synthétiser celles qui ont déjà été réalisées.

  • 2.1.2 Le diagnostic

La seconde étape de la réalisation d’un PCET concerne le diagnostic. Elle dure aussi entre 6 et 12 mois. Ce diagnostic vise à établir un profil climat énergie du territoire pour ensuite pouvoir faire des propositions d’actions. Les collectivités peuvent recourir aux outils existants de bilan GES tels que le « Scope ». Le second objectif de cette étape est d’organiser la co-construction ; les élus et les acteurs publics, travaillent et échangent entre eux pour élaborer les propositions d’actions déjà engagées par la collectivité ou pouvant être mises en œuvre rapidement. Ceci peut se faire, par exemple, par le biais d’ateliers thématiques qui permettent de réunir les différents acteurs autour d’un thème commun et de les faire débattre pour arriver à une décision commune.

Figure 2 : Schéma de la mise en place de la co-construction et de ses aboutissements

La collectivité en charge du plan climat a plusieurs rôles à jouer dans ce diagnostic. Elle doit dans un premier temps identifier les actions à mettre en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre sur le territoire. En parallèle, elle doit identifier les acteurs clés, nécessaires à la réalisation de cette étape. Les citoyens en faisant partie, la collectivité doit rechercher leur participation active au projet, notamment par la mise en place d’ateliers ouverts à tous. Enfin, la collectivité doit garantir un engagement des acteurs publics, ainsi que des acteurs économiques qui interviennent sur le territoire. L’engagement de tous ces acteurs est primordial pour le bon déroulement et la bonne mise en œuvre des plans climat-énergie territoriaux.

  • 2.1.3 La construction du PCET

Cette troisième étape représente tout ce qui va être mis en place pour la construction du PCET. Elle dure en moyenne 12 mois. C’est durant cette phase que la collectivité va mettre en place son programme d’actions à partir des études qui ont été faites précédemment. Ces études vont donc permettre de hiérarchiser les actions compte tenu de leur pertinence mais aussi des moyens dont dispose la collectivité pour les mettre en œuvre.
Pour être en accord avec la Charte de l’Environnement, cette étape doit faire l’objet de consultations officielles du public. Cette consultation peut se faire notamment par la mise en place d’ateliers, ouverts à tous ceux qui souhaitent y participer. Ces ateliers vont alors être utilisés pour vérifier la faisabilité des plans d’actions proposés. Une fois les vérifications faites, un portefeuille d’actions va être mis en place, répertoriant toutes les actions qui vont être mises en œuvre par la collectivité dans le cadre du PCET.

  • 2.1.4 La mise en œuvre

Cette quatrième étape constitue une suite logique avec l’application des actions sélectionnées dans les étapes précédentes. Pour une mise en œuvre à la hauteur des enjeux dégagés, la collectivité a intérêt à rechercher la progressivité (avoir un ordre optimal dans la réalisation des actions), la cohérence entre moyens mis en œuvre et projet initial, l’élargissement vers d’autres partenaires (pour que le PCET se déploie sur l’ensemble du territoire) et le partage des expériences.

  • 2.1.5 L’évaluation

Cette dernière étape est souvent couplée avec l’étape de mise en œuvre. Une fois l’application des différentes actions prises, la collectivité entre dans une phase d’évaluation pour permettre de réorienter ou d’approfondir le plan climat en question. Cette évaluation permettra de rendre compte de l’utilisation des ressources, de l’efficacité des interventions mais aussi de l’obtention de résultats. Il s’agit également d’évaluer la démarche mise en place, le pilotage de l’opération, la participation active ou non des acteurs concernés, etc.
L’évaluation va donc apporter des remarques sur les changements que le PCET a apportés ainsi que des appréciations sur ces changements pour permettre à la collectivité d’améliorer certains points par la suite ou de continuer dans la lancée des points positifs. C’est donc une étape clé qui apporte un retour d’expérience indispensable. [3]

2.2 Les différents acteurs à mobiliser

Les acteurs principaux de la mise en place d’un PCET (cas des PCET réglementaires), sont toutes les personnes physiques qui contribuent à l’émission des gaz à effet de serre sur le territoire. Ceci va des entreprises installées sur le territoire aux citoyens y résidant, en passant par les acteurs locaux comme la collectivité engagée dans la procédure du PCET. Mais il est souvent difficile d’identifier toutes les personnes ou organisations qui contribuent à l’émission de GES sur l’ensemble du territoire. De même, il n’est pas simple de faire intervenir ces acteurs dans la conception ou la mise en œuvre des PCET.

2.3 Le financement

Le financement d’un PCET et des actions qui seront identifiées, demande une réflexion tout au long de la préparation des plans d’actions pour en garantir la faisabilité financière. Les financements peuvent venir de la collectivité sur ces fonds propres ou de sources extérieures par des prêts bancaires, des mécanismes spécifiques énergie-climat ou des aides pour les aider à élaborer et à mettre en œuvre ces plans. Elles peuvent être sollicitées à plusieurs niveaux :
D’une part, on trouve les aides régionales. Les contrats de projet État-Région ont appuyé le développement des territoires en donnant des financements à hauteur de 76 millions d’euros par an pour la période 2007-2013. L’ADEME accorde également des subventions aux collectivités territoriales sur une durée de 3 ans à travers les Contrats d’objectifs Territoriaux. Cette aide est avant tout destinée à financer l’animation du plan d’action et la réalisation des diagnostics permettant ensuite la mise en place du portefeuille d’actions.

Au niveau national, l’ADEME gère des fonds proposés aux collectivités : le Fonds Déchets ou le Fond Chaleur renouvelable. Mais les actions des collectivités peuvent également être valorisées par les certificats d’économie d’énergie (CEE). C’est un levier financier important pour les collectivités ou les entreprises qui planifient des projets de maîtrise d’énergie.

Enfin, à l’échelle européenne, la Banque Européenne d’Investissement (BEI) prête de l’argent à long terme aux secteurs privés ou publics pour financer des projets d’intérêt européen. Le PCET est considéré comme d’intérêt européen puisqu’il vise à réduire l’émission des gaz à effet de serre à l’échelle de tout le territoire européen. Le financement des PCET peut également être aidé par deux autres fonds européens.

Le premier est le Fonds Européen de Développement Régional, le FEDER. Ce fonds peut, entre autres, participer au financement de l’étude prospective et énergétique du plan climat du territoire mais également à son animation. Il peut aussi participer au financement des actions de communication qui sont mises en place autour du PCET. Ces actions ont pour but d’informer la population sur les intentions des collectivités à travers les PCET mais également d’inciter tous les acteurs cités plus haut à participer à la conception et à la mise en œuvre de ce document.

Le second fonds européen à participer au financement des PCET est le Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER). Ce fonds peut aider au financement de toutes les actions en rapport avec l’agriculture et les zones rurales. Il n’est donc pas systématique qu’une collectivité l’utilise pour la réalisation de son PCET, puisqu’il concerne un domaine bien particulier.

Au total, la construction d’un PCET est un processus long. Les différentes étapes à mettre en place avant la mise en œuvre d’actions sont relativement importantes. Elles demandent de mobiliser un certain nombre d’acteurs. Cette mobilisation n’est pas toujours évidente aux vues de la diversité des acteurs concernés et de leur non obligation de participer. De plus, la construction d’un PCET nécessite que la collectivité ait assez de ressources. Bien qu’il existe un grand nombre d’aides mises à la disposition des collectivités, celles-ci ne s’appliquent pas toujours au territoire considéré.

Fin 2013, soit un an après la date butoir contenue par la loi Grenelle II, le bilan quantitatif des PCET est limité. La France compte 394 plans climat-énergie territoriaux, dont les porteurs sont les suivants : 14 régions, 60 départements, 56 communes, 29 communautés de communes, 126 communautés d’agglomération, 11 communautés urbaines, 1 métropole, 68 pays, 23 parcs naturels régionaux, 5 SCOT et 6 divers. Parmi ces structures, seules 158 en sont à la phase de mise en œuvre. (source : observatoire des PCET ADEME)

III / DEUX EXEMPLES DE PCET

Nous avons choisi d’analyser deux exemples de PCET initiés volontairement par une collectivité, avant toute obligation du législateur. En effet, cette antériorité permet un certain recul sur la démarche de mise en place d’un PCET.

3.1 Le PCET de Grenoble-Alpes Métropole

La communauté d’agglomération Grenoble-Alpes Métropole a été la première agglomération à se doter d’un Plan Climat, en 2005, année de l’entrée en vigueur du protocole de Kyoto en France. Ce plan est à présent dans sa phase de mise en œuvre. Un certain nombre de résultats concernant les premiers objectifs à atteindre sont disponibles, ce qui permet de rendre compte de l’efficacité de ce PCET, des problèmes rencontrés et des éventuelles nouvelles mesures à prendre pour atteindre les objectifs finaux.

3.1.1 Les objectifs du PCET de Grenoble

Le PCET de l’agglomération de Grenoble-Alpes Métropole résulte d’une démarche volontaire qui tente de répondre à un double enjeu : la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’adaptation du territoire aux changements climatiques. L’objectif que se fixe le PCET de Grenoble est bien plus ambitieux que celui fixé par le protocole de Kyoto, qui imposait pour 2012 une diminution de 5 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990. L’agglomération souhaite en effet s’impliquer au mieux pour atteindre le « facteur 4 » qui correspond comme on l’a vu précédemment à une diminution de 75 % des émissions des gaz à effet de serre pour la France et l’Angleterre d’ici 2050. Cet outil regroupe des mesures à prendre dans différents domaines tout en restant cohérent avec les autres politiques engagées en matière d’environnement, comme la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, de la biodiversité, etc.

3.1.2 La démarche du PCET de Grenoble-Alpes Métropole

Le volet partenarial

Le PCET de Grenoble repose tout d’abord sur une démarche partenariale, dont le but est d’unir et de mobiliser les acteurs du territoire autour d’enjeux et d’objectifs communs. Cette union se fait par l’intermédiaire de la charte d’engagement des partenaires, qui a été signée pour la période 2009-2014 par 58 institutions (collectivités territoriales, organismes publics, bailleurs sociaux, fournisseurs d’énergie, universités, associations, entreprises, etc.). Cette charte attribue un rôle et des actions à chaque signataire et offre un suivi par l’intermédiaire de l’Observatoire du Plan Climat. De plus, depuis 2009, un appel à projets nommé Climat+ a été ouvert aux partenaires engagés dans le PCET. Cette initiative permet de resserrer les liens entre les partenaires, d’exploiter au mieux leurs complémentarités et de dynamiser leurs relations en permettant l’émergence de projets innovants. Ces projets peuvent aller de l’intégration de circuits courts pour l’alimentation (consommation de produits locaux) à la sensibilisation des enfants aux enjeux financiers des économies d’énergie. Enfin, des réunions se tiennent tous les six mois avec chaque signataire pour échanger, réfléchir et travailler ensemble.

Le volet interne

Le second volet du PCET repose sur la démarche interne, par laquelle la communauté d’agglomération mobilise ses compétences. Les différentes actions menées par la communauté d’agglomération concernent donc plusieurs domaines d’action : mobilité et transports, habitat, développement économique, collecte et traitement des déchets, assainissement, espaces naturels, grands équipements et patrimoine, grands projets…
Concernant la mobilité et les transports via un plan de déplacement urbain, la communauté d’agglomération a engagé de nombreuses actions, telles que l’aménagement de pistes cyclables et la mise en place d’un service de location de vélos, Métro-vélo. On peut aussi citer la promotion des modes de déplacement doux, avec par exemple la mise en place de plans d’itinéraires cyclables. La métropole a aussi engagé l’élaboration d’un Plan de Déplacement Urbain et travaille sur l’optimisation des transports en commun notamment par la restructuration du réseau de bus, ainsi que par l’extension de certaines lignes.
On peut aussi constater la forte implication de la collectivité dans le domaine de l’habitat. Il s’agit d’améliorer la qualité environnementale du bâti, qu’il soit existant ou neuf, et public ou privé, en recherchant la sobriété énergétique. Concernant les constructions neuves du parc public, dès 2008, la communauté a aidé au financement de 2 200 logements à très haute performance énergétique (THPE) et de bâtiments à basse consommation (BBC). Ce sont ainsi 3,7 millions d’euros qui ont été investis durant les trois premières années de fonctionnement du PCET. Pour le parc privé, la Métro a mis en place un groupe de travail appelé « Climat et Urbanisme » réunissant les responsables en urbanisme de chaque commune de l’agglomération ainsi que les services de la Métropole afin d’intégrer la prise en compte de l’environnement dans les promotions privées. Cependant, malgré les actions menées pour le parc neuf, un des problèmes majeurs persiste toujours dans le parc existant. En effet, à raison d’un renouvellement urbain d’environ 1 % par an, la progression des performances énergétiques des bâtiments ne se fait pas suffisamment ressentir. Pour remédier à cela, la Métropole de Grenoble dans le cadre de son opération Mur/mur, se propose de soutenir financièrement les projets de copropriété qui aboutissent après travaux à une efficacité énergétique de 96 kWh/m²/an. Au total la Métropole a investi pas moins de 17,3 millions d’euros pour améliorer la performance énergétique dans le secteur résidentiel dont 12,5 millions pour l’opération Mur/mur.
Par la diversité et le grand nombre d’actions qu’elle a engagées, la Métropole de Grenoble a obtenu en décembre 2007, en récompense pour la qualité des actions qu’elle entreprend pour le climat et l’énergie, le label Cit’ergie qui a été renouvelé en 2012.

Le volet grand public

Le troisième volet du PCET de Grenoble recherche la mobilisation des citoyens du territoire. Différentes actions sont proposées, sur la base du volontariat : par exemple, le « défi des familles à énergie positive », qui consiste à diminuer de 8 % la consommation en énergie au quotidien. En 2013, près de 500 foyers ont relevé ce défi, conduisant à des résultats plutôt satisfaisants puisque ce sont plus de 925 000 kWh qui ont été économisés au total par ces familles, leur permettant au passage d’économiser en moyenne 13 % sur leur facture d’électricité. Une action similaire a aussi été mise en place pour les écoles. Il s’agit du « défi des écoles à énergie positive » et depuis 2012 l’action Climat+ est ouverte aux associations de l’agglomération souhaitant sensibiliser et impliquer les plus jeunes en montant des projets.

3.1.3 Résultats  

Grâce à son ancienneté, le PCET de Grenoble est un des rares plans climat-énergie territoriaux pour lequel il existe des résultats détaillés. Plusieurs chiffres concernant l’évolution des émissions de CO2 et de la consommation énergétique sur l’agglomération grenobloise sont disponibles grâce à l’Observatoire du Plan Climat Local. Cette structure a été mise en place en 2004 à la suite d’un partenariat avec l’ASCOPARG (Association pour le Contrôle et la Préservation de l’Air en Région Grenobloise) et l’ALE (Agence Locale de l’Energie). Elle permet de suivre et d’évaluer la mise en application des objectifs fixés initialement par le PCET. Les données disponibles concernent pour l’instant la période 2004-2007. On constate que sur cette période les émissions de CO2 de l’agglomération ont diminué de 7 % et la consommation d’énergie de 4,8 %. Mais si la part des énergies renouvelables dans la consommation en électricité a atteint l’objectif de 21 % que s’était fixé l’agglomération, la part du chauffage renouvelable reste faible : elle n’est que de 6,6 % contre les 26 % voulus au départ. Ainsi, les résultats concernant la production d’énergie renouvelable sont mitigés.
Suite à ces différentes observations, les objectifs à atteindre ont été affinés et sont présents dans la charte d’engagement des partenaires 2009-2014. L’agglomération souhaite pour 2014 diminuer de 14 % par rapport à 2005 les émissions de CO2. Pour cela, il faudrait que chaque habitant diminue de 14 % sa consommation énergétique personnelle et que la production d’énergie renouvelable atteigne 14 % de la consommation totale d’énergie finale sur le territoire de l’agglomération (soit 1 550 GWh/an), contre 8 % en 2007. Le but est d’arriver à l’horizon 2020 à 16 % d’énergies renouvelables et de diminuer de 20 % les émissions de gaz à effet de serre et la consommation d’énergie par habitant. D’autre part, concernant l’adaptation au changement climatique, il a été décidé d’agir pour limiter les effets d’îlots de chaleur urbains, par l’augmentation de la surface urbaine couverte par la végétation, l’augmentation de la présence d’eau et la limitation de la minéralisation des sols.
En conclusion sur ce premier exemple de PCET, on peut avancer que la volonté des élus de Grenoble de réaliser un plan climat-énergie territorial traduit une réelle prise de conscience dans le domaine de l’environnement et du changement climatique. Beaucoup de moyens sont mis en œuvre pour impliquer les habitants et réduire les consommations d’énergie dans le secteur résidentiel ainsi que dans le domaine des transports. Les efforts de l’agglomération ont porté leurs fruits puisque les émissions de CO2 et la consommation d’énergie ont diminué. Grenoble constitue un territoire qui montre une réelle intention d’agir en faveur du climat et du développement durable, même si des efforts restent encore à faire, aussi bien individuellement que collectivement afin d’atteindre les objectifs fixés.

3.2 Le PCET de Nantes Métropole : d’autres modes d’actions

Le PCET de Nantes Métropole, qui date de 2007, se fixe pour objectif de réduire de 30 % par habitant ses émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 par rapport à celles de 2003. La communauté urbaine a ainsi mis en place des actions prioritaires dans trois domaines (transport, résidentiel et tertiaire), visant à atteindre les -20 % en 2020. L’essentiel de ces actions s’appuient sur les déplacements, l’habitat, l’énergie et le développement économique du territoire.

Concernant le mode de gestion et de fonctionnement de ce PCET, il est constitué d’un groupe de pilotage, composé notamment d’un président et d’un vice-président, et de trois groupes thématiques sur l’habitat, les déplacements et les entreprises. Il est aussi composé d’ateliers climats faisant participer les citoyens. Enfin, un conseil scientifique et technique permet de consolider l’assise scientifique et technique des différentes actions proposées.

Dans le PCET de Nantes Métropole l’implication des citoyens représente un élément important. Nantes a mis en place un outil qui lui est propre, l’Atelier Climat, impliquant les citoyens dans l’élaboration et la réussite du PCET. 2 500 personnes ont été interrogées en mars 2010, notamment sur leurs pratiques en matière de déplacement, de consommation et d’économie d’énergie, ainsi que sur la vision qu’ils ont du changement climatique. Cette étape a permis l’identification de profils types de comportements. Suite à cela, 150 ménages ont été suivis de juin 2010 à juin 2011 pour mieux cerner les freins et les leviers pour permettre le passage vers un mode de vie moins émetteur en CO2. Suite à cet atelier, la motivation et l’implication de chacun, les obstacles rencontrés, les bénéfices des actions entreprises par la population, etc. ont été identifiés, permettant d’ajuster au mieux les politiques publiques et les actions à mettre en œuvre dans l’agglomération pour les ménages afin de répondre au mieux et le plus efficacement possible aux objectifs fixés par le PCET.

Un des projets notables de la communauté urbaine a été élaboré en partenariat avec le programme européen Concerto-act2 destiné à l’émergence de politiques locales volontaristes et innovantes en matière d’énergie et qui réunit cinq villes européennes (Hanovre, Nantes, Newcastle, Malmö et Koszalin). Il s’agit de la construction d’une vingtaine de bâtiments énergétiquement performants sur l’île de Nantes.

Un autre projet remarquable mené par Nantes Métropole concerne la station d’épuration de la petite Californie. En 2008, sa transformation a été lancée de façon à traiter les eaux usées de 180 000 habitants contre 120 000 habitants auparavant, le tout sur une emprise diminuée de moitié. Cette modernisation intègre les nouvelles normes de qualité des eaux et différentes technologies en matière d’énergie renouvelable. La station arrive à satisfaire un tiers de ses besoins en énergie et à être autonome en termes de chauffage et d’éclairage grâce à la mise en place de 400 m² de panneaux solaires, d’une pompe à chaleur et l’utilisation du biogaz produit par la station. De plus, l’eau est en partie réutilisée et les boues résiduelles traitées afin de produire le biogaz.

Par ces démarches, la métropole nantaise s’engage elle aussi de manière significative dans le cadre de son PCET. Le manque de recul ne rend pas possible d’évaluer l’efficacité des démarches mises en place. Mais, sur le plan qualitatif, on peut observer que de nombreuses actions innovantes ont été menées dans le cadre du PCET, d’ailleurs différentes de celles entreprises par l’agglomération de Grenoble. Les PCET regroupent en effet, une grande diversité d’actions propres aux spécificités de chaque territoire.

IV / UN OUTIL JEUNE AUX NOMBREUSES LIMITES ?

4.1 Une mise en place obligée

Le PCET a d’abord été un outil manié de façon volontaire par certaines collectivités locales. Avec la loi Grenelle II, toutes les collectivités de plus de 50 000 habitants sont obligées d’en avoir élaboré et adopté un avant le 31 décembre 2012. Cette obligation est bénéfique dans le sens où il faut pouvoir agir rapidement à l’échelle locale pour le climat, en touchant les parties les plus urbanisées du territoire. Cependant, cette obligation a pour effet que certaines collectivités, contraintes, ne chercheront pas à déployer des actions au-delà du minimum préconisé par les lignes directrices nationales ou européennes.

Par ailleurs, l’imposition des plans climat-énergie territoriaux aux collectivités locales pose la question de leur cohabitation avec les Agendas 21 locaux. En effet, le PCET est initialement un outil qui a pour vocation de constituer le volet énergie-climat d’un Agenda 21, ou de constituer la première étape de la construction d’un futur Agenda 21. Cependant, les financements des PCET sont souvent à prendre la place de ceux de ces derniers plutôt que de s’ajouter. Au lieu d’avoir un outil global et local de développement durable, les collectivités locales se concentrent sur une politique « énergie-climat ».

4.2 Des bases techniques controversées

Les PCET, bien que souhaitant répondre à des objectifs ambitieux, se heurtent à plusieurs problèmes d’ordre technique, qui méritent d’être mentionnés.

Tout d’abord, à la base de l’analyse conduisant aux PCET sont utilisés exclusivement les bilans carbone, et ce au détriment d’autres méthodes d’analyse comme l’empreinte écologique ou des diagnostics énergie. Ce sont les bilans carbone qui vont définir par la suite toutes les politiques mises en place. Mais la seule analyse des émissions de CO2 justifie-t-elle toutes les réflexions et actions en matière de changement climatique ? De plus, les plans climat-énergie territoriaux ont tendance à axer principalement leurs analyses et leurs projections en termes d’émissions de CO2 à l’échelle de la collectivité et non des habitants. Il n’est pas encore bien envisagé que les émissions d’une collectivité peuvent augmenter si elles contribuent à terme à faire diminuer la consommation énergétique par habitant. Cette idée s’illustre par exemple par la mise en place de lignes de bus, augmentant certes les émissions de la collectivité mais permettant de diminuer considérablement celles des habitants qui auraient moins recours au parc automobile privé.

De plus, on peut constater que les collectivités ne font que peu, voire pas du tout de prospective. De rares PCET ont conçu de scénario prenant en compte les différentes évolutions possibles des prix des énergies et du carbone. A titre d’exemple, leurs actions reposent sur des projections de prix stables de l’énergie pour les années à venir. Or, la prospective est une démarche qui reste indispensable si les collectivités souhaitent réellement atteindre le facteur 4.

4.3 Une mise en œuvre à affermir

La mise en place des actions liées aux plans climat-énergie territoriaux est certainement un point difficile à apprécier, en raison du caractère récent de l’outil, mais aussi en raison des difficultés à évaluer les politiques locales. Les démarches lancées à l’issue d’un PCET servent les ambitions du développement durable, mais elles peuvent aussi s’apparenter parfois à des opérations de marketing environnemental. En effet, l’affichage d’une orientation favorable au climat peut avoir un impact en matière d’image pour la collectivité qui réalise le plan.
Par ailleurs, de nombreux PCET actuels ont des difficultés à lier les engagements politiques et les engagements citoyens. Effectivement, l’outil ne peut fonctionner que si la collectivité territoriale agit comme animateur du territoire et arrive à faire participer les habitants à l’effort collectif. Mais les démarches des PCET sont très dépendantes des politiques publiques. Celles-ci sont très normées, avec des procédures lourdes qui contrarient les possibilités de dialogues entre les élus et les citoyens. On assiste donc à une mise en place de type « top-down » pour la mise en œuvre des plans d’actions des PCET.

4.4 Des difficultés dans la démarche d’adaptation

Une des dernières et des plus importantes difficultés rencontrées par les PCET concerne les démarches d’adaptation. Cette notion renvoie à un enjeu majeur, car les conséquences du changement climatique aux niveaux économique et social sont potentiellement importantes. Les actions nécessaires pour s’adapter sont certainement très coûteuses, mais en comparaison au coût de réparation cela est peut-être moins onéreux.

À l’heure actuelle, bien qu’il y ait un volet adaptation dans les PCET, ce qui n’était pas le cas dans la première génération, on constate qu’il reste assez sommaire en comparaison au volet atténuation. Ceci peut s’expliquer par différents facteurs. Tout d’abord, la politique d’adaptation peut être vue comme un renoncement à la politique d’atténuation, cette dernière étant plus valorisante que l’adaptation, parfois perçue comme fataliste. D’autre part, il est plus facile de chiffrer et de quantifier une politique d’atténuation que d’adaptation. Pour proposer des actions en termes adaptation, il est nécessaire d’avoir des projections ou des scénarios sur les évolutions futures du climat local. De plus, pour lutter contre les risques naturels occurrentiels (tempêtes, crues, inondations, etc.) les collectivités sont toujours dotées de leurs plans de protections des risques d’inondations (PPRI), des risques naturels (PPRN), etc. Il est à noter que les PPR littoraux ont été établis en tenant compte des impacts du changement climatique sur l’aléa de submersion marine.

Par ailleurs, il est intéressant d’analyser rapidement les adaptations spontanées afin d’en tirer des conclusions utiles pour les potentielles démarches d’adaptation à l’échelle des PCET. Il s’agit notamment de l’installation de climatisations dans les bâtiments ou les voitures, ou encore de la neige artificielle pour maintenir l’activité économique dans les stations de ski. Ces adaptations peuvent avoir des effets négatifs : la climatisation augmente l’effet d’îlot de chaleur urbain, la pollution, la consommation d’énergie, et donc de CO2 compte-tenu des prix énergétiques de l’électricité. La création de neige artificielle, par exemple, entraîne elle aussi une augmentation de la consommation d’énergie.

Ainsi, la mise en place de démarches d’adaptation dans les PCET est très complexe, d’autant que l’adaptation nécessite une étude et des actions spécifiques à chaque territoire. De plus, la démarche d’adaptation ne peut se limiter à des actions individuelles ou de petits groupes, qui peuvent parfois s’avérer être des actions spontanées avec des effets négatifs ; elle nécessite une planification « étendue ».

V / CONCLUSION

Si on dresse le bilan des différents aspects des PCET, il ressort de façon assez claire que ces outils ont permis, en dépit de leur caractère récent, de faire progresser les politiques publiques locales en termes d’actions de lutte contre le changement climatique. Les PCET étant désormais obligatoires, aucune collectivité d’une certaine taille ne peut faire l’impasse sur l’urgence du changement climatique.

Ils parviennent à mobiliser des fonds très différents pour les différents projets mis en place, que ce soit l’État, la Région ou même l’Union Européenne à travers différents programmes ou contrats. Cette intervention des différentes institutions ou collectivités dans les financements est importante, car ce sont des leviers qui vont permettre d’envisager certaines infrastructures ou actions pour l’environnement qui n’auraient pas pu l’être auparavant.

Il reste de nombreuses faiblesses des PCET à compenser. L’obligation d’élaborer un PCET ne signifie pas forcément que les collectivités soient motivées à s’impliquer dans ces différentes actions. Une acculturation des acteurs locaux est nécessaire pour appréhender les enjeux et les leviers possibles à actionner, au-delà d’un simple catalogue d’actions à mettre en place.

Le fait de se baser sur un bilan carbone uniquement pour l’évaluation des actions ou pour démarrer tout programme peut être critiqué. Il pourrait être tenté de lier ce bilan à d’autres méthodes ce qui permettrait de mieux cerner les besoins dans le domaine climatique du territoire. Des perspectives d’amélioration existent également au niveau de l’adaptation, réel manque dans la majorité des PCET actuels. Les PCET ont besoin de temps pour évoluer et être pleinement capables de prévenir l’ensemble du territoire face au changement climatique et à ses conséquences.

Enfin, les PCET méritent d’être encore approfondis afin de pouvoir proposer des démarches et des actions qui soient réellement efficaces. En effet, les acteurs les plus importants à mobiliser sont les citoyens car c’est par leurs actions collectives que les impacts sur l’environnement pourront être significatifs. Certains PCET parviennent à intégrer cette composante à travers différentes actions comme on l’a vu à Nantes ou à Grenoble. Il faut probablement sensibiliser davantage la population à ces questions, lui faire comprendre les enjeux même si les effets du changement climatique ne sont pas directement visibles à court terme.

VI / REPÈRES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES

Décret n° 2005-295 du 22 mars 2005 portant publication du protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, fait à Kyoto le 11 décembre 1997 et signé par la France le 29 avril 1998
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement
Décret d’application n° 2011-829 du 11 juillet 2011.
Ce décret précise le contenu des bilans d’émissions de gaz à effet de serre ainsi que le contenu et le mode d’élaboration des PCET

VII / BIBLIOGRAPHIE

[1Qui vise la réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre, l’amélioration de l’efficacité énergétique de 20 % et l’intégration de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale d’ici 2020.

[2Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie

[3L’ADEME a réalisé un guide dans l’organisation du suivi et la définition d’indicateurs « Suivre et évaluer l’adaptation aux changements climatiques dans les territoires, février 2012 » en téléchargement sur le site internet de l’ADEME .