Protection des espaces naturels et ruraux décryptée par Jérôme DUBOIS

publié le 15 avril 2013 (modifié le 11 décembre 2017)

Fiche ne prenant pas en compte la loi Alur

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Fiche écrite par Jérôme DUBOIS, professeur - Directeur de l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence -Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III. 2013, dans le cadre d’une convention de partenariat Certu-APERAU [1] sous maîtrise d’ouvrage DGALN. [2]

Avertissement : fiche de 2013 ne prenant pas en compte la loi Alur
Voir fiche technique réalisée par le ministère du Logement

Cette fiche présente de façon extrêmement synthétique les 20 régimes spécifiques de protection des espaces naturels, agricoles et ruraux et leur articulation avec les documents d’urbanisme. Elle ne concerne que les outils de protection des espaces et s’interdit toute incursion dans les instruments de protection des espèces, qui peuvent néanmoins avoir de fortes incidences sur la gestion des milieux.

Partage de la compétence entre l’État et les collectivités locales, transversalité de la problématique à la plupart des politiques sectorielles (aménagement et urbanisme, agriculture, gestion des espaces naturels…) et prise en compte récente des enjeux, contribuent à faire que les outils de la protection des espaces naturels et ruraux sont encore traités de manière « éclatée » :

entre les codes de l’environnement, de l’urbanisme et les codes rural et forestier notamment. Dans certains cas, il convient de remarquer que le principe de l’indépendance des législations et une application littérale de l’article L. 421-3 du code de l’urbanisme peuvent poser des problèmes d’articulation [3].

parce que renvoyant à des origines et des natures différentes. Certains sont d’origine réglementaire (réserves naturelles, parcs nationaux, sites classés, APPB), d’autres procèdent plutôt par voie conventionnelle (PNR, Opérations grands sites) voire mixtent les deux procédés (Natura 2000). Des zones ou des espaces peuvent être protégés en vertu d’un texte international ou européen (sanctuaire pour les mammifères marins en Méditerranée, zones humide d’importance internationale de la convention Ramsar) ou du fait d’une politique d’acquisition foncière en vu de les préserver (acquisition par le Conservatoire du Littoral, par les Conservatoires régionaux d’espaces naturels, politique départementale des ENS).

Par ailleurs, le droit peine à dépasser la protection d’espaces remarquables spécifiques au profit d’une prise en compte globale de l’environnement sur l’ensemble du territoire national. Aujourd’hui encore, seuls 2,5% du territoire français bénéficient d’un régime de protection fort (parcs nationaux, réserves ou sites classés).

Il faut pourtant remarquer que notre droit fait grand cas de la protection de l’environnement. Le Code de l’environnement, en son article L.110-1, rappelle que « les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent, font partie du patrimoine commun de la nation ».

De même, l’article L.110-2 précise que « les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales ».

Le code de l’urbanisme, quant à lui, proclame dans son article L.110 que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation » et rappelle l’exigence pour les collectivités publiques de « … gérer le sol de façon économe et d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages … ».

La Charte de l’environnement (loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005) est venue également réaffirmer « que l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains et que (…) la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ».

Plus récemment, les lois Grenelle sont venues rappeler la nécessité de lutter contre l’érosion de la biodiversité et instaurer de nouveaux outils. La loi Grenelle 1 promulguée le 3 août 2009, à travers 57 articles, s’attache notamment à stopper l’érosion de la biodiversité. Pour cela elle prévoit la mise en place de trames vertes et bleues, d’une agriculture économe et productive, la dynamisation des ressources forestières et la gestion intégrée de la mer et du littoral. Un an après, la loi portant engagement national pour l’environnement (dite Grenelle 2), promulguée le 12 juillet 2010, poursuit la mise en application de ces engagements. 199 décrets assurent la mise en œuvre des quelques 257 articles inscrits dans cette loi. Des mesures sont déclinées dans six domaines majeurs : bâtiments et urbanisme, transports, énergie, biodiversité, risques, santé et déchets et enfin gouvernance1.

On retiendra enfin que la protection ordinaire des espaces naturels est avant tout l’affaire des documents de planification et d’urbanisme : politiques nationales (DTA), régionales (SRADT, SRIF, SCRE…) et locales (SCoT, PLU…) qui définissent les modes d’occupation de l’espace. Ces outils ne seront toutefois pas abordés ici.

  I – LES OUTILS AU TITRE DU CODE DE L’ENVIRONNEMENT

On distingue les parcs naturels régionaux des parcs nationaux et des parcs naturels marins.

  1.1 Les parcs naturels marins

La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a créé les parcs naturels marins, qui visent la gestion intégrée, dans un objectif de protection, d’une zone maritime d’intérêt particulier pour la biodiversité et pour les activités humaines. Ces parcs sont une catégorie d’aires marines protégées. Ils sont créés par décret.

Ont été créés les parcs naturels marins d’Iroise (2007) et de Mayotte (2008). Plusieurs projets sont à l’étude.

  1.2 Les parcs nationaux

La création d’un parc national constitue un acte fort de conservation d’espaces naturels sensibles particulièrement remarquables afin de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible d’en altérer l’aspect, la composition ou l’évolution. L’objectif initial de la loi était de réduire au maximum les effets de la présence humaine sur certaines parties du territoire, même si des réalisations d’ordre social, économique ou culturel restent possibles à condition qu’elles contribuent aux objectifs de protection.
Trois zonages différents peuvent exister dans un parc : le ou les cœurs dans lequel les activités humaines sont interdites ou strictement réglementées au moyen de servitudes. Les réserves intégrales peuvent bénéficier d’un régime de protection plus contraignant encore. Les zones d’adhésion, zones tampon entre la zone centrale et le reste du territoire, dans lesquelles les servitudes de protection de la nature ne s’appliquent pas mais où peut être défini un programme spécial de réalisation d’aménagements légers notamment pour l’accueil du tourisme.

  • Il existe 10 parcs nationaux aujourd’hui : Vanoise (1963), Port Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes (1970), Ecrins (1973), Mercantour (1979), Guadeloupe (1989), La Réunion (2007), La Guyane (2007), Parc des Calanques (2012). Ils couvrent des domaines terrestres et maritimes variés et représentent par leurs périmètres près de 8% du territoire français (49 147 km²). Ils attirent chaque année plus de 7 millions de visiteurs.

L’initiative de la création d’un parc naturel national revient au ministre chargé de la protection de la nature. Le décret (en Conseil d’Etat) de création d’un parc national :
- Délimite le périmètre du ou des cœurs du parc national et fixe les règles générales de protection qui s’y appliquent ;
- Détermine le territoire des communes ayant vocation à adhérer à la charte du parc ;
- Approuve la charte du parc ;
- Crée l’établissement public national à caractère administratif du parc. Celui-ci comporte un organe délibérant (le conseil d’administration, avec un président) et un organe exécutif. Le Directeur du parc est nommé par le ministre. La tutelle est exercée par le ministère chargé de la protection de la nature. Le budget est déterminé par arrêté ministériel.

Lors de la phase d’étude préliminaire toutes les collectivités concernées sont consultées. Une fois l’ensemble des avis recueillis, c’est le Premier Ministre qui décide de poursuivre ou non la création du parc. En cas de décision positive, la création du parc est décidée par un décret en Conseil d’Etat après une enquête publique.
A compter de la publication du décret approuvant la charte ou sa révision, le représentant de l’Etat dans la région soumet celle-ci à l’adhésion des communes concernées. Cette adhésion ne peut intervenir par la suite qu’avec l’accord de l’établissement public du parc, à une échéance triennale à compter de l’approbation de la charte ou de sa révision.

Les servitudes imposées dans le cadre des parcs nationaux sont inscrites en annexes des documents d’urbanisme. La charte du parc national doit être compatible avec le schéma d’aménagement régional.

Lorsque le cœur du parc national représente plus du quart de la surface totale du département, une autorisation spéciale prévue à l’article L. 331-4 du code de l’environnement peut notamment être accordée pour les constructions et installations indispensables à l’approvisionnement en eau et en énergie géothermique, ainsi qu’aux installations ou constructions légères à usage touristique, des activités, travaux, constructions ou installations d’intérêt général, lorsque des contraintes techniques ou topographiques rendent techniquement ou financièrement inacceptable une autre localisation.

L’obligation d’avis conforme de l’établissement public du parc national faite aux travaux ou aménagements mentionnés au II de l’article L. 331-4 (par exemple ceux qui sont soumis à étude d’impact) est limitée au cœur du parc national. L’établissement public du parc est consulté pour avis simple.

  1.3 Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux ont été institués par un décret de 1967, puis consacrés par la loi paysages du 8 janvier 1993.

Les parcs naturels régionaux concourent à la politique de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public. A cette fin, ils ont vocation à être des territoires d’expérimentation locale pour l’innovation au service du développement durable des territoires ruraux. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel. Leur mission est ainsi très large.

  • En 2012, les parcs existants sont au nombre de 48

Un Parc Naturel Régional (PNR) rassemble des communes autour d’une charte qui détermine les orientations tant en matière de protection de l’environnement que de développement et de la mise en valeur du territoire. La charte est accompagnée d’un document graphique indiquant les différentes zones du parc et leur vocation.

Il n’existe pas au sein d’un PNR de réglementation spéciale concernant la protection du milieu naturel ; ce sont les outils du droit commun qui s’appliquent.

La Région définit un périmètre d’étude du parc, qui peut comprendre un espace maritime adjacent au territoire terrestre et des espaces appartenant au domaine public maritime naturel de l’État. Un projet de charte constitutive est élaboré par la Région avec l’ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation avec les partenaires intéressés. Il est soumis à enquête publique puis approuvé par les collectivités territoriales concernées. La charte est ensuite adoptée par décret portant classement du territoire en parc naturel régional pour une durée de douze ans.

La charte du parc détermine pour le territoire du parc naturel régional les orientations de protection, de mise en valeur et de développement et les mesures permettant de les mettre en œuvre. Elle comporte un document graphique élaboré à partir d’un inventaire du patrimoine indiquant les différentes zones du parc et leur vocation. La charte détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc.

Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et les zonages du parc. De même, lors de leur élaboration ou de leur révision, les documents de planification, d’aménagement et de gestion des ressources naturelles relatifs à l’énergie mécanique du vent, aux carrières, à l’accès à la nature et aux sports de nature, à la gestion de l’eau, à la gestion cynégétique, à la gestion de la faune sauvage, au tourisme et à l’aménagement ou à la mise en valeur de la mer sont soumis pour avis à l’organisme de gestion du parc naturel régional en tant qu’ils s’appliquent à son territoire.

L’État et les collectivités territoriales adhérant à la charte appliquent les orientations et les mesures de la charte dans l’exercice de leurs compétences sur le territoire du parc. Ils assurent, en conséquence, la cohérence de leurs actions et des moyens qu’ils y consacrent.

  1.4 Les réserves naturelles nationales et régionales

Une réserve peut être instituée sur des parties du territoire d’une ou plusieurs communes afin de les soustraire aux activités humaines. Sept considérations justifient la constitution d’une réserve :

1. La préservation d’espèces animales ou végétales en voie de disparition ou présentant des qualités remarquables ;
2. La reconstitution de populations animales ou végétales ou de leurs habitats ;
3. La conservation des jardins botaniques et arboretums constituant des réserves d’espèces végétales en voie de disparition, rares ou remarquables ;
4. La préservation de biotopes et de formations géologiques, géomorphologiques ou spéléologiques remarquables ;
5. La préservation ou la constitution d’étapes sur les grandes voies de migration ;
6. Les études scientifiques ou techniques indispensables au développement des connaissances ;
7. La préservation des sites présentant un intérêt pour l’étude de l’évolution de la vie et des premières activités humaines.

Dans le cas d’une réserve nationale, c’est le Préfet qui prend l’initiative de la création. Un décret simple suffit en cas d’accord du ou des propriétaires. En cas de désaccord, un décret en Conseil d’Etat est nécessaire.

Dans le cas d’une réserve régionale (qui correspond aux anciennes réserves naturelles volontaires), c’est le Président du Conseil Régional qui prend l’initiative de la création. Une délibération du Conseil Régional suffit en cas d’accord du ou des propriétaires. Dans le cas contraire, un décret en Conseil d’Etat est également nécessaire.

Dans les deux cas, l’autorité compétente doit associer l’ensemble des collectivités concernées et soumettre le projet à enquête publique.

Le règlement d’une réserve peut être extrêmement strict, même s’il doit être tenu compte des activités traditionnelles existantes. « Les territoires classés en réserve naturelle ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou dans leur aspect, sauf autorisation spéciale du Conseil Régional pour les réserves naturelles régionales, ou du représentant de l’État pour les réserves naturelles nationales » (art. L332-9 du code de l’environnement).

A l’intérieur de la réserve, l’acte de classement peut soumettre à un régime particulier, voire interdire, les activités agricoles, pastorales ou forestières, l’exécution de travaux, de construction et d’installations diverses, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux ou des véhicules, le jet ou le dépôt de matériaux, les actions portant atteinte à l’intégrité des animaux ou des végétaux non domestiques…

De même, l’acte de création de la réserve peut prévoir la constitution d’un périmètre de protection sur proposition ou après accord des conseils municipaux compétents. Ces périmètres peuvent bénéficier du même régime de protection que l’intérieur de la réserve.

La gestion des réserves est confiée à des associations de protection de la nature, des établissements publics comme les parcs nationaux, l’ONF (19%) ou des instances locales (parcs régionaux, collectivités locales).

  • En 2012, on dénombrait 290 réserves naturelles (en métropole et en outre-mer), couvrant au total plus de 2 860 000 ha : 165 réserves naturelles nationales, 119 réserves naturelles régionales et 6 réserves naturelles de Corse (qui ont la particularité d’être administrée par la Collectivité territoriale de Corse).

La décision de classement est reportée en annexe des documents d’urbanisme.

  1.5 Les sites inscrits et classés

Peuvent être classés ou inscrits les monuments naturels et les sites paysagers dont la conservation et/ou la préservation présentent du point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque un intérêt général. Il peut s’agir d’objets architecturaux ponctuels ou de vastes paysages, d’espaces urbains ou naturels. Une liste des monuments naturels et des sites à protéger est établie par département.

Cette protection peut prendre deux formes :

  1. l’inscription : la Commission départementale des sites peut proposer l’inscription de sites sur une liste départementale. Le préfet prévient les conseils municipaux concernés du projet. Ceux-ci ont trois mois pour se prononcer. L’inscription proprement dite est prononcée par le ministre chargé des sites. Les effets de l’inscription sont opposables aux propriétaires ou occupants dès notification et ne nécessitent pas leur accord. Les effets de l’inscription demeurent toutefois limités ; il s’agit essentiellement d’une obligation d’informer l’administration quatre mois à l’avance, avant d’entreprendre tous travaux à l’exception de ceux relevant de l’entretien courant des fonds ruraux ou du bâti.
  2. le classement entraîne des contraintes plus fortes. La procédure est sensiblement la même que pour le classement, à ceci près que le classement de terrains appartenant à des propriétaires privés doit faire l’objet d’une enquête publique diligentée par le préfet.

La décision de classement est souvent accompagnée de prescriptions particulières sous forme de servitudes administratives de faire ou ne pas faire. Les sites et monuments inscrits ne peuvent ni être détruits ni modifiés dans leur état ou leur aspect, sauf autorisation spéciale du ministre chargé des sites après consultation de la commission départementale. La décision d’inscription ou de classement est annexée aux documents d’urbanisme.

La décision de classement peut donner lieu au versement d’une indemnité.

Dans certains cas particuliers un label « Grand site de France » peut être attribué par le ministre chargé des sites à un site classé de grande notoriété et de forte fréquentation. L’attribution du label est subordonnée à la mise en œuvre d’un projet de préservation, de gestion et de mise en valeur du site, répondant aux principes du développement durable. Le périmètre du territoire concerné par le label peut comprendre d’autres communes que celles incluant le site classé, dès lors qu’elles participent au projet. Ce label est attribué, à sa demande, à une collectivité territoriale, un établissement public, un syndicat mixte ou un organisme de gestion regroupant notamment les collectivités territoriales concernées. La décision d’attribution fixe la durée du label.

  • En 2011 la France comptait 2648 sites classés couvrant 850 000 ha et 4793 sites inscrits couvrants un peu moins de 1 700 000 ha.

  1.6 Les directives de protection et de mise en valeur des paysages

Ces directives déterminent les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères pour chaque territoire. Elles peuvent définir les conditions de réalisation de certaines catégories de travaux, d’aménagement ou de constructions notamment en matière de camping, caravaning, clôtures, défrichements, coupes et abattages, publicité, enseignes et préenseignes.

Un cahier de recommandations peut accompagner l’application de la directive afin de préciser les modalités de restauration des espaces dégradés, de choix d’espèces végétales, d’entretien des éléments du paysage ou d’utilisation de certains matériaux de construction.

Procédure centralisée, la décision de mise à l’étude d’une directive est prise par un arrêté du ministre chargé de l’environnement. Son élaboration se fait sous l’autorité du préfet, en concertation avec les collectivités locales, les associations de protection de l’environnement et les organisations professionnelles concernées. Elle est parfois accompagnée d’un Atlas du paysage, document sans portée juridique à visée essentiellement pédagogique.

Après une phase de concertation, le projet est approuvé par décret en Conseil d’État.

Les documents d’urbanisme doivent être en conformité avec les orientations de la directive. Celle-ci est opposable aux tiers en cas d’absence de document d’urbanisme ou lorsque ceux-ci ne sont pas compatibles avec elle. Une telle directive n’est pas nécessaire lorsque le territoire est concerné par une Directive Territoriale d’Aménagement (DTA).

  • Deux directives au moins existent en 2013 : celle des Alpilles (PACA) et celle du Mont Salève (Rhône-Alpes)

  1.7 Les Zones Naturelles d’Intérêt Écologique, Floristique et Faunistique (ZNIEFF) et les inventaires du patrimoine naturel.

Les ZNIEFF, comme les inventaires du patrimoine naturel institués par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, constituent des outils de connaissance du patrimoine des territoires terrestres, fluviaux et marins. Il s’agit d’un inventaire scientifique ayant pour objet de recenser les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. Ils ne constituent pas, à proprement parler, des instruments de protection mais des instruments de connaissance devant permettre de prendre des décisions en pleine connaissance de cause. Ainsi, une ZNIEFF n’est pas opposable aux divers modes d’utilisation des sols.

L’inventaire du patrimoine naturel est institué pour l’ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l’inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques.

L’État assure la conception, l’animation et l’évaluation de cet inventaire. Les Régions peuvent être associées dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d’inventaires locaux, ayant notamment pour objet de réunir les connaissances nécessaires à l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique.

Le préfet de région, les préfets de départements et les collectivités territoriales concernées sont informés de l’élaboration des ZNIEFF et inventaires.

Les ZNIEFF, comme les inventaires du patrimoine naturel, sont de la responsabilité de l’Etat. Ils sont effectués par les DREAL. Le Museum d’Histoire Naturelle (MNHN) assure la mise en œuvre, l’animation et l’évaluation des études. Au niveau régional, les inventaires sont effectués par des personnalités scientifiques et validés par les Conseils Scientifiques Régionaux du Patrimoine Naturel (CSRPN). C’est au Ministère de l’Écologie que revient la tâche de diffuser les informations ainsi recueillies par l’intermédiaire des DREAL.

Le préfet, dans le cadre du porter à connaissance, indique aux communes ou aux Établissements Publics de Coopération Intercommunale compétents, le contenu des inventaires et des ZNIEFF les concernant. Ceux-ci doivent être pris en compte dans les documents d’urbanisme.

Il existe deux types de ZNIEFF :

  1. Les ZNIEFF de type I, souvent de petite taille, caractérisées par la présence d’espèces, d’associations d’espèces ou de milieux rares, remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel national ou régional. En 2011 elles étaient 12 915 et concernaient 8 % du territoire national métropolitain.
  2. Les ZNIEFF de type II, constituées de grands ensembles naturels (vallée, estuaire, plateau…) présentant une forte homogénéité et un grand potentiel biologique. En 2011 elles étaient 1 921 et concernaient 21 % du territoire.

Chaque inventaire de ZNIEFF comporte des données de synthèse (contour de la zone, caractéristiques géographiques et administratives), un descriptif sommaire des milieux naturels étudiés et la liste des espèces animales et végétales présentes.

Outil de connaissance, la ZNIEFF n’a donc pas, en elle-même, de valeur juridique. Elle doit simplement éclairer la décision de la puissance publique. Pourtant, sans donner une valeur réglementaire aux ZNIEFF, la jurisprudence leur a progressivement fait une grande place. Ainsi, leur non prise en compte relève fréquemment de l’erreur manifeste d’appréciation. Par exemple, le juge a pu prononcer l’annulation d’un projet au motif d’une trop grande incompatibilité avec le contenu de l’inventaire. Les litiges sont souvent tranchés au cas par cas.

L’article 25 de la loi Grenelle 1 prévoit la mise à jour d’ici à 2012 de l’inventaire des ZNIEFF, et la révision, dans les mêmes délais, des listes d’espèces menacées.

  1.8 Les sites Natura 2000

Le réseau écologique européen des sites Natura 2000 est constitué par les Zones de Protection Spéciales (ZPS) instituées par la Directive 79/409 CEE du 2 avril 1979, dite directive « oiseaux » et les Zones Spéciales de Conservation (ZSC) issues de la directive « habitats » n° 92/43 CEE du 21 mai 1992.

Les ZPS sont des sites maritimes ou terrestres particulièrement appropriés à la survie et à la reproduction des espèces d’oiseaux sauvages figurant dans les annexes de la directive.

Les ZSC regroupent des habitats naturels menacés de disparition, des habitats abritant des espèces de faune ou de flore sauvage rares, vulnérables, menacées d’extinction ou dignes d’une attention particulière du fait de leur spécificité. Ces espèces et habitats sont nominativement cités dans les annexes de la directive.

Les ZSC font l’objet d’une désignation nationale avant d’être proposée à la Commission Européenne.

Les sites Natura 2000 font l’objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l’objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces.

Ces mesures sont définies en concertation notamment avec les collectivités locales intéressées ainsi qu’avec des représentants de propriétaires et exploitants des terrains inclus sur le site. Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales ou locales. Le diagnostic du site ainsi que les mesures prévues sont inscrits dans un Document d’Objectif, le DOCOB. Ce document doit prévoir les travaux et réalisations futures sur le site et justifier leur absence d’impact au regard des objectifs de conservation.

Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, les projets et documents suivants doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site dans le cadre d’une procédure spécifique d’évaluation des incidences Natura 2000. Sont notamment concernés :
- les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, sont applicables à leur réalisation ;
- les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ;
- les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage.

Toutefois, les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ainsi que les manifestations et interventions prévus par les contrats Natura 2000 ou pratiqués selon les engagements spécifiques définis par une charte Natura 2000 sont dispensés de l’évaluation des incidences Natura 2000.
Dans certains cas toutefois, les travaux peuvent être autorisés malgré tout pour des raisons impératives d’intérêt public. Dans ce cas, des mesures compensatoires peuvent être prescrites à la charge du bénéficiaire des travaux.

  1.9 Les Arrêtés Préfectoraux de Protection des Biotopes (APPB)

Afin de prévenir la disparition d’espèces protégées au titre du code de l’environnement, le préfet peut fixer, par arrêté, sur tout ou partie du territoire départemental, des mesures de conservation spécifiques. Ces arrêtés sont pris après avis de la Commission départementale des sites, perspectives et paysages, de la Chambre départementale de l’agriculture et, s’il y a lieu, de l’Office National des Forêts.

Le préfet peut, dans les mêmes conditions, interdire certaines actions portant atteinte à l’équilibre biologique d’un milieu, telles que l’écobuage, la destruction de talus ou de haies, ou l’épandage de produits phytosanitaires.

Un APPB est affiché dans chacune des communes concernées, publié au recueil des actes administratifs et dans deux journaux régionaux.

Les mesures sont opposables au tiers et aux propriétaires, sans qu’elles ouvrent droit à une indemnité. L’arrêté ne constitue pas pour autant, selon la jurisprudence, une servitude annexée aux documents d’urbanisme.

Selon le principe de l’indépendance des législations, les documents d’urbanisme n’ont pas à suivre systématiquement les prescriptions des APPB. Le Tribunal Administratif de Strasbourg (21 décembre 1992, Association fédérative régionale pour la protection de la nature en Alsace, AJDA, avril 1993, p.318 et s.) a refusé d’annuler un permis de construire situé dans une zone dans laquelle l’APPB interdisait strictement toute nouvelle construction.

Tout comme dans le cas des ZNIEFF, c’est la non prise en compte de la richesse écologique du site qui est sanctionnée par le juge, et non le fait de ne pas se conformer strictement au contenu de l’arrêté proprement dit (C.E. 21 janvier 1998).

  • On recense environ 500 APPB en 2012 sur le territoire métropolitain.

  1.10 Les trames vertes et bleues

Mesure emblématique du Grenelle de l’environnement (2010), la trame verte et bleue vise à enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation et à la restauration des continuités écologiques entre les milieux naturels. Ces continuités écologiques sont constituées des zones vitales (dites réservoirs de biodiversité) et des éléments linéaires (corridors écologiques) qui permettent à une population d’espèces de circuler et d’accéder aux zones vitales. La Trame verte et bleue est ainsi constituée à la fois des réservoirs de biodiversité et des corridors qui les relient. Elle ambitionne d’articuler entre elles les zones protégées du territoire.

Ces trames s’appuient sur l’élaboration d’orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, ces dernières devant être prises en compte par les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) co-élaborés par les régions et l’État. Les documents de planification et les projets de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements prennent en compte les SRCE et précisent les mesures permettant d’éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que la mise en œuvre de ces documents ou projets sont susceptibles d’entraîner. Les projets d’infrastructures linéaires de transport de l’État prennent également en compte les SRCE. Dans les conditions prévues par l’article L. 121-2 du code de l’urbanisme, le SRCE est porté à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents en matière d’urbanisme par le représentant de l’État dans le département.

Plus spécifiquement, les Départements peuvent être maître d’ouvrage ou exercer une mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage dans le cadre des règles de la commande publique pour tous les travaux contribuant à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques sur la trame verte et la trame bleue d’un SRCE adopté. Ils peuvent, pour les missions autres que celles d’assistance à maîtrise d’ouvrage, mobiliser à cet effet le produit de la part départementale de la taxe d’aménagement.

La trame verte et bleue est pilotée localement en association avec les collectivités locales et en concertation avec les acteurs de terrain. Elle prévoit l’établissement de cartes au 1/5000.

Au plus tard à l’expiration d’un délai fixé par décret, le président du conseil régional et le représentant de l’État dans la région procèdent conjointement à une analyse des résultats obtenus du point de vue de la préservation et de la remise en bon état des continuités écologiques.

Voir aussi le site internet des ressources pour la mise en œuvre de la Trame verte et bleue (TVB).

  1.11 La gestion intégrée de la mer et du littoral

La stratégie nationale pour la mer et le littoral est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, la valorisation des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale. Elle s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du Grenelle de la mer lancé en 2009 et de la loi Grenelle 2 afin de transposer la Directive européenne cadre ’’stratégie pour le milieu marin’’ du 17 juin 2008.

Elle est élaborée par l’Etat en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l’environnement concernés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Ce document fixe les principes et les orientations générales, qui concernent, tant en métropole qu’outre-mer, les espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, l’espace aérien surjacent, les fonds marins et le sous-sol de la mer ainsi que les activités terrestres ayant un impact sur lesdits espaces. Il délimite des façades maritimes périmètres de mise en œuvre des principes et orientations, définies par les caractéristiques hydrologiques, océanographiques, biogéographiques, socio-économiques et culturelles des espaces concernés.

Dans chaque région est établi un document stratégique de façade qui précise et complète les orientations de la stratégie nationale pour la mer et le littoral au regard de ses enjeux économiques, sociaux et écologiques propres. Il présente la situation de l’existant dans le périmètre de la façade, notamment l’état de l’environnement tant en mer, tel que décrit par le ou les plans d’action pour le milieu marin, que sur le littoral. Il expose les conditions d’utilisation de l’espace marin et littoral, les activités économiques liées à la mer et à la valorisation du littoral ainsi que les principales perspectives d’évolution socio-économiques et environnementales et les activités associées. Il définit et justifie les orientations retenues en matière de développement des activités maritimes, de protection des milieux, de surveillance et de contrôle, d’équipement et d’affectation des espaces aux différents usages, en mer comme sur le littoral, ainsi que les mesures destinées à les mettre en œuvre. Il peut dans ce cadre définir la vocation particulière de zones déterminées.

Les plans, programmes et schémas applicables dans le périmètre d’une façade maritime, les projets situés et les autorisations délivrées dans ce périmètre ainsi que les actes administratifs pris pour la gestion de l’espace marin1 doivent être compatibles avec les objectifs et mesures de la stratégie nationale.

Lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences significatives dans le périmètre d’une façade maritime, les plans, programmes, schémas applicables aux espaces terrestres, les projets situés et les autorisations délivrées sur ces espaces prennent en compte les objectifs et mesures du document stratégique de façade.

  II – LES OUTILS AU TITRE DU CODE DE L’URBANISME

  2.1 Les Espaces Boisés Classés (EBC)

Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme EBC les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenants ou non à des habitations. Ce classement peut également s’appliquer à des arbres remarquables même s’ils sont isolés, à des haies ou des plantations d’alignement.

Ce classement est très contraignant. Il interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Un déclassement reste toutefois possible en cas de révision des documents d’urbanisme.

Sur les périmètres concernés, les coupes et abattage d’arbres sont soumis à déclaration préalable.

En l’absence de PLU ou de POS, un EBC peut toutefois être institué par le Président du Conseil Général si la collectivité a pris la décision d’instituer la part départementale de la Taxe d’Aménagement (voir ce dispositif en détail dans le paragraphe sur les Espaces Naturels Sensibles).

  2.2 Les Espaces Naturels Sensibles (ENS)

Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels, le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. Dans la plupart des départements français la mise en œuvre de cette compétence s’est traduite par l’élaboration d’un schéma départemental des espaces naturels sensibles qui définit la politique et les moyens d’intervention du département. Ces schémas prévoient notamment les priorités du département en matière d’acquisitions foncières, de connaissance du patrimoine naturel et paysager, de politique foncière, de gestion des espaces, de mise en réseau des acteurs du milieu naturel et agricole, d’ouverture au public et d’éducation à l’environnement.

La politique du département doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement, lorsqu’ils existent, ou avec les directives territoriales d’aménagement mentionnées à l’article L. 111-1-1 ou, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme prévues au même article.

Pour mettre en œuvre cette politique, le département dispose de trois moyens : la création de zones de préemption, l’instauration d’une part départementale de la Taxe d’Aménagement (TA) et la définition d’un périmètre de protection des espaces agricoles et périurbains (PAEN).

- Le droit de préemption

Le conseil général peut créer des zones de préemption des espaces naturels sur son territoire. Cette politique doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, des chartes intercommunales de développement et d’aménagement et les directives territoriales d’aménagement lorsqu’ils existent.

Dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé, ces zones de préemption sont créées avec l’accord du conseil municipal. En l’absence d’un tel document, et à défaut d’accord des communes concernées, ces zones ne peuvent être créées par le conseil général qu’avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département.

Dans le cas où le département n’utiliserait pas son droit de préemption celui-ci peut être délégué au Conservatoire du Littoral, à un Parc national, un PNR, à l’Etat ou une collectivité notamment.

Les terrains acquis doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel.

- La part départementale de la TA1

Pour mettre en œuvre sa politique de protection des espaces naturels, le conseil général peut instituer, par délibération, une part départementale de la taxe d’aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles. Elle finance les politiques de protection des espaces naturels sensibles et le fonctionnement des CAUE, en remplacement de la TDENS et de la TD/CAUE. Elle s’applique dans toutes les communes du département.

Le produit de la taxe peut être indifféremment utilisé pour l’acquisition ou la gestion des espaces naturels. Il s’agit d’une recette grevée d’une affectation spéciale qui a le caractère d’une recette de fonctionnement.

A l’intérieur des zones de préemption qu’il a délimitées, à compter de la décision du département de percevoir la Taxe départementale d’Aménagement, le président du conseil général peut, par arrêté pris sur proposition du conseil général, après délibération des communes concernées et en l’absence de plan local d’urbanisme opposable, déterminer les bois, forêts et parcs, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenants ou non à des habitations, dont la préservation est nécessaire et auxquels est applicable le régime des espaces boisés classés défini par l’article L. 130-1 et les textes pris pour son application. Cet arrêté cesse d’être applicable dès qu’un plan local d’urbanisme est approuvé sur le territoire considéré.

  2.3 Les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN)

Pour préserver les espaces périurbains non bâtis, la loi du 23 février 2005 confère aux départements une nouvelle compétence, la protection et l’aménagement des espaces agricoles et naturels périurbains. Celle-ci s’effectue à travers les Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) prévu par le Code de l’urbanisme.

Ces périmètres sont instaurés par le Département avec l’accord de la ou des communes concernées et sur avis de la chambre d’agriculture. La délimitation du périmètre doit être compatible avec le SCOT et ne peut inclure des parcelles situées en zone urbaine ou à urbaniser délimitées par le POS/PLU ou dans un périmètre de zone d’aménagement différé (ZAD).

Un programme d’action est élaboré par le département, avec l’accord des communes et avis le cas échant de la chambre d’agriculture, de l’Office national des forêts, du PNR ou du parc national. Il précise les aménagements et les orientations de gestion permettant de favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière ainsi que la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages. A l’intérieur de ce périmètre, le Département ou, avec son accord, une autre collectivité territoriale ou un Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI), peut réaliser des acquisitions foncières à l’amiable, par expropriation ou par préemption. En zone classée Espace naturel sensible notamment le Département peut exercer son droit de préemption. La Safer peut également être amenée à intervenir à la demande des collectivités par voie de convention.

  2.4 Les espaces remarquables de la loi montagne et préservation des terres agricoles, pastorales ou forestières

La loi montagne prévoit la protection des équilibres biologiques et écologiques, la préservation des sites et des paysages, la réhabilitation et la promotion du patrimoine culturel. Elle précise que les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.

Il appartient aux documents d’urbanisme de démontrer la pertinence des décisions prises au regard de ces objectifs.

Les DTA prises pour chaque massif, peuvent adapter, en fonction des enjeux locaux, les seuils d’étude d’impact et d’enquête publique dans les milieux montagnards. Il leur appartient également de définir les espaces, paysages et milieux les plus remarquables et préciser les modalités de leur protection. Pour atteindre ces objectifs, elles fixent en particulier certaines règles de limitation de l’urbanisation.

Enfin, les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières doivent être préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition.

Seules les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières ainsi que les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée peuvent être autorisés en zone de montagne. Toutefois, le préfet peut autoriser, après avis de la commission départementale des sites, la restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive ou l’extension limitée de ces chalets lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.

A ces dispositions s’ajoutent les mesures générales de la loi montagne en matière d’urbanisation et notamment :

- L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Par dérogation, les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées avec l’accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.

- Les UTN (unités touristiques nouvelles ou extensions importantes d’anciennes unités) ne peuvent être décidées que sur autorisation du préfet de région après réalisation d’un dossier faisant état des effets prévisibles du projet sur l’environnement.

- En haute montagne (définie selon une altitude variable selon les massifs, de 1600 m pour les Alpes à 800 m dans les Vosges), les constructions sont très limitées. Elles doivent être intégrées au site. La création de routes panoramiques est interdite. Les remontées mécaniques sont soumises à autorisation préalable. La dépose de touristes par hélicoptère est interdite ; obligation est faite d’utiliser les aérodromes.

  2.5 Les espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine littoral

Les objectifs de la loi littoral sont particulièrement ambitieux puisqu’ils relèvent à la fois d’un travail sur les ressources du littoral, de la protection des équilibres biologiques et écologiques, de la lutte contre l’érosion, de la préservation des sites, des paysages et du patrimoine, de la préservation et du développement des activités économiques liées à la mer, du maintien et du développement de l’agriculture, de l’industrie, de l’artisanat et du tourisme.

Pour ce faire, la loi prévoit des dispositifs de limitation de l’urbanisation et de préservation d’espaces remarquables. Le code de l’urbanisme précise que les documents et autorisations préservent les espaces naturels terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral. Seuls les espaces non urbanisés sont donc concernés.

Un décret énumère ces espaces, on y trouve notamment les dunes, landes côtières, plages et lidos, estrans, falaises, îlots inhabités, les marais et vasières, les tourbières, les zones humides… Ces espaces sont par ailleurs identifiés et décrits dans le système de cartographie et d’information « CORINE biotopes ».

Pour bénéficier de cette protection, un espace doit justifier de son caractère remarquable d’un point de vue écologique et/ou paysager. C’est le cas lorsque celui-ci est protégé au titre d’une convention internationale ou une directive européenne (convention de Ramsar sur les zones humides, directives oiseaux ou habitat) et/ou du code de l’environnement (réserves, APPB, sites inscrits ou classés, parc naturel…). Dans d’autres cas, le juge a eu à se prononcer pour définir la qualité d’espace remarquable, notamment du fait de sa qualité paysagère ou de sa rareté dans un milieu côtier fortement anthropisé.

Le code de l’urbanisme prévoit néanmoins la possibilité de réaliser des aménagements légers en vue d’assurer la gestion, l’ouverture au public ou la mise en valeur de ces espaces. La jurisprudence a toutefois interprété de façon très restrictive cette notion d’aménagement.

A ces dispositions s’ajoutent les mesures générales de la loi littoral en matière d’urbanisation et notamment :

- l’urbanisation n’est autorisée qu’en continuité avec les espaces déjà urbanisés ou en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.
- l’urbanisation doit être limitée dans les « espaces proches du rivage », qui ne peuvent accueillir des aménagements importants.
- les constructions sont même interdites « en dehors des espaces urbanisés sur une bande littorale de 100 m à compter de la limite haute du rivage ». Cette interdiction ne vaut pas, cependant, pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. De même, le plan local d’urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes le justifient.
- les nouvelles routes de transit doivent être localisées à plus de 2000 mètres du rivage. Les routes (nouvelles) sur plages, cordons lagunaires, dunes ou corniches sont interdites.

  2.6 Les zones naturelles et forestières des PLU

Ce sont les zones « N » des PLU. Elles peuvent être équipées ou non. Leur vocation est de protéger des parties du territoire communal en raison :

- de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique,
- de l’existence d’une exploitation forestière,
- de leur caractère d’espaces naturels.

A l’intérieur de ces zones, des constructions peuvent être autorisées, dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitée, à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages.

Il appartient au PLU de définir précisément les conditions d’implantation de ces nouvelles constructions.

  III - LA PROTECTION AU TITRE DU CODE RURAL

  3.1 Les zones agricoles protégées

Les zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique peuvent faire l’objet d’un classement en tant que zones agricoles protégées.

Les ZAP sont créées par arrêté préfectoral sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées ou, le cas échéant, sur proposition de l’organe délibérant de l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme, après avis de la chambre d’agriculture, de l’Institut national des appellations d’origine dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et de la commission départementale d’orientation de l’agriculture et après enquête publique. L’existence de parcelles boisées de faible étendue au sein d’une telle zone ne fait pas obstacle à cette délimitation.

Dans une ZAP tout changement d’affectation ou de mode d’occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d’une zone agricole protégée doit être soumis à l’avis de la chambre d’agriculture et de la commission départementale d’orientation de l’agriculture. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet.

Il convient pourtant de noter que le changement de mode d’occupation n’est pas soumis aux dispositions de l’alinéa précédent lorsqu’il relève d’une autorisation au titre du code de l’urbanisme et lorsque le terrain est situé à l’intérieur d’un PLU rendu public ou approuvé ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu.

La délimitation des zones agricoles protégées est annexée aux documents d’urbanisme dans les conditions prévues à l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme.

  • À ce jour, 22 ZAP ont été mises en place, correspondant à une superficie totale d’environ 9000 ha. Une vingtaine de ZAP sont en cours d’étude.

  3.2 La Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles

Présidée par le préfet, et associant élus locaux, services de l’Etat (DDTM), le monde agricole (Chambre consulaire et syndicats) et associatif, elle vise à lutter contre la réduction des surfaces des espaces agricoles par un examen préalable des projets d’aménagement. Obligatoirement consultée lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner une réduction des zones agricoles, la Commission ne donne qu’un avis simple. Le rôle de la Commission est ainsi avant tout pédagogique vis-à-vis des élus locaux. Elle peut proposer la mobilisation d’outils spécifiques de protection tels les ZAP ou les PAEN.

En ce qui concerne les documents d’urbanisme, la Commission est consultée en cas de réduction des surfaces agricoles lors de l’élaboration ou la révision d’un SCOT, d’un PLU, ou d’une carte communale.

Dans ces cas la commission sera consultée par le maire ou par le président de l’EPCI compétent avant la mise à l’enquête publique du document.

En ce qui concerne les autorisations d’urbanisme, la commission doit être consultée pour les autorisations relatives aux projets de constructions, aménagements, installations et travaux énumérés au premier alinéa du 2° de l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme, dès lors que ces projets sont situés dans les espaces autres qu’urbanisés des communes non couvertes par un document d’urbanisme, et dès lors qu’il ont pour effet de réduire une surface où est exercée une activité agricole ou à vocation agricole.

On notera que dans les cas d’élaboration ou de révision d’un SCOT ou de PLU la commission peut elle même décider de s’autosaisir du projet d’aménagement ou d’urbanisme que celui-ci ait ou non pour conséquence une réduction des zones agricoles.

  IV- LA PROTECTION AU TITRE DU CODE FORESTIER 

Les forêts de protection

Les forêts de protection sont soumises à un régime forestier spécial déterminé par décret en Conseil d’Etat et concernant l’aménagement, l’exercice du pâturage et des droits d’usage, le régime des exploitations, les fouilles, extractions de matériaux ainsi que la recherche et l’exploitation par les collectivités publiques ou leurs délégataires de la ressource en eau. Un arrêté préfectoral fixe les règles de gestion à l’intérieur du périmètre.

Peuvent être classés comme « forêts de protection », pour cause d’utilité publique :

 - Les forêts dont la conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les montagnes et sur les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables ;
 - Les bois et forêts, quels que soient leurs propriétaires, situés à la périphérie des grandes agglomérations, ainsi que dans les zones où leur maintien s’impose, soit pour des raisons écologiques, soit pour le bien-être de la population.

Le classement comme forêt de protection interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements.

La décision de classement et le plan de délimitation de la forêt de protection sont reportés aux plans locaux d’urbanisme ou au document d’urbanisme en tenant lieu.

  TEXTES JURIDIQUES

  1 Les outils au titre du Code de l’Environnement

1.1 Les parcs naturels marins

Code de l’environnement :
Partie législative : L334-1 à L334-3
Partie réglementaire : R334-1

1.2 Les parcs nationaux

Loi n°60-702 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux.
Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.
Loi portant "engagement national pour l’environnement" dite Grenelle 2, promulguée le 12 juillet 2010

Code de l’environnement :
Partie législative : L. 331-1 à L. 331-14
Partie réglementaire : R.321-11 à R.321-14 ; R.321-15, R.331-1 à R.321-51
Code de l’urbanisme
Partie législative : L.121-4, L.122-1, L.123-1, L.123-14, L.124-4, L.142-3, L.150-1
Partie réglementaire : R.146-1, R.460-3
Code rural

Partie réglementaire : R.143-1

1.3 Les parcs naturels régionaux

Décret du 1er mars 1967.
Loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur du paysage.
Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

Code de l’environnement
Partie législative : L.132-1, L.333-1, L.333-2, L.333-3, L.333-4, L.334-2, L.334-4, L.362-1, L.581-8
Partie réglementaire : R.133-1, R.133-5, R.321-10, R.333-1, R.333-2, R.333-4, R.333-9, R.333-11, R.333-12, R.333-15, R.333-16

Code de l’urbanisme
L.121-4, L.122-1, L.122-4-1, L.122-5, L.123-1, L.124-2, L.142-3, L.143-2
Partie réglementaire
R.143-5

Code rural
Partie législative
L.121-3, L.121-4, L.121-5-1
Partie réglementaire
R.112-2-3, R.112-2-5, R.313-2

1.4 Les réserves naturelles nationales et régionales

Loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature

Code de l’environnement
Partie législative
L.216-3, L.218-77, L.321-12, L.331-18, L.331-19, L.332-1 à L.332-27, L.334-1, L.334-6, L.365-1, L.414-1, L.415-1, L.415-3, L.428-4, L.428-5, L.581-4
Partie réglementaire
R.133-1, R.133-5, R.133-18, R.321-10, R.321-14, R.332-1 à R.332-81, R.341-16, R.411-19, R.411-21, R.413-11, R.414-19

Code de l’urbanisme
Partie législative
L.142-2 et L.142-3
Partie réglementaire
R.146-1, R.315-21-1, R.421-19, R.421-38-7, R.460-3

Loi du 21 avril 1906 sur les sites et monuments naturels
Loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque
Loi n° 93-24 du 08 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

Code de l’environnement
Partie législative
L.321-12, L.341-2, L.341-9 à L.341-20, L.414-1, L.581-4, L.581-8, L.581-21
Partie réglementaire
R.414-19, R.341-14, R.341-14

Code de l’urbanisme
Partie législative
L.111-12, L.430-1, L.430-1
Partie réglementaire
R.146-1, R.146-2, R.315-21-1, R.421-19, R.421-36, R.421-38-6, R.421-38-5, R.442-4-8, R.442-6-4, R.443-9

1.6 Les directives de protection et de mise en valeur des paysages

Loi n° 93-24 du 08 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages

Code de l’environnement
Partie législative
Code de l’Environnement art. L. 350-1 et R. 350-1 à R. 350-15
Circulaire du 21 nov. 1994 pour l’application du décret du 11 avril 1994 relatif aux directives de protection et de mise en valeur des paysages.

1.7 Les Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique, Floristique et Faunistique (ZNIEFF) et les inventaires du patrimoine naturel.

Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Partie législative
L.221-6, L.222-1, L.310-1, L.331-3, L.331-9-1, L.333-1, L.411-5, modifié par Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010.

Partie réglementaire
R.333-3, R.341-1, R.411-23, R.421-51, R.422-75

Pour les ZNIEFF proprement dites : circulaire n° 91-71 du 14 mai 1991
1.8 Les sites Natura 2000

Directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.
Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage.
Ordonnance n°2001-321 du 11 avril 2001 transposant la directive habitat
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

Code de l’environnement
Partie législative
L.334-1, L.414-1à L.414-4
Partie réglementaire
R.122-17, R.122-20, R.341-16, R.341-19, R.411-23, R.414-3 à R.414-21

Code de l’urbanisme
Partie législative
L.142-2
Partie réglementaire
R.111-28, R.122-2, R.123-2-1, R.141-1

1.9 Les Arrêtés Préfectoraux de Protection des Biotopes (APPB)

Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature

Code de l’environnement
Partie réglementaire
R.411-15 et R.411-17
Décret n° 77-1295 du 25 novembre 1977

1.10 Les trames vertes et bleues

Loi n°2009-967 du 3 août 2009 de mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement
Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

Code de l’environnement
Article L.371-3
Article D.371-2

1.11 La gestion intégrée de la mer et du littoral

Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

Code de l’environnement
Article L.219-1
Article R. 219-1-1 à R.219-1-14

  2 Les outils au titre du code de l’urbanisme

2.1 Les Espaces Boisés Classés (EBC)

Code de l’urbanisme
Partie législative
L.123-13, L.130-1, L.142-11, L.313-1
Partie réglementaire
R.123-11, R.130-1, R.130-5, R.130-7, R.130-13, R.142-2, R.313-20-1, A.123-2

Code de l’environnement
Partie législative
L.300-2
Partie réglementaire
R.300-2

2.2 Les Espaces Naturels Sensibles (ENS)

Loi n°76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme

Code de l’urbanisme
Partie législative
L.142-1 à L.142-3, L.142-11, L.142-12, L.143-3, L.160-1, L.321-1, L.324-1, L.332-6-1
Partie réglementaire
R.142-1, R.143-9, A.424-1

Code de l’environnement
Partie réglementaire
R.300-2

2.3 Les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN)

Loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005

Code de l’urbanisme
Articles L.143-1 à L.143-6
R.143-1 à R.143-9
Décret d’application n° 2006-821 du 7 juillet 2006

2.4 Les espaces remarquables de la loi montagne et préservation des terres agricoles, pastorales ou forestières

Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne

Code de l’urbanisme
Partie législative
Article L.145-3
2.5 Les espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine littoral

Loi Littoral n° 86-2 du 3 janvier 1986
Code de l’urbanisme
Partie législative
L.146-6
Partie réglementaire
R.146-1, R.146-2 et R.146-6

2.6 Les zones naturelles et forestières des PLU

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

Code de l’urbanisme
Partie législative
Article L.122-1
Article L.122-2
Article L.123-1
Article L.123-13
Partie réglementaire
Article R.122-3
Article R.123-4
Article R.123-8

  3 La protection au titre du code rural

3.1 Les zones agricoles protégées

Loi d’orientation agricole n° 1999-574 du 9 juillet 1999

Code rural
Articles L.112-2 et R.112-1-4 à R.112-1-10
Code de l’urbanisme
R.421-38-18

3.2 La Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles

Loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010
Décret du 16 février 2011

Code rural
Articles L.112-1-1 et D.112-1-11
Code de l’urbanisme
Articles L111-1-2, L122-3, L122-7, L122-13, L123-6, L 123-9, L124-2.

  4 La protection au titre du code forestier 

Les forêts de protection

Loi du 28 avril 1922 relative à la protection des sols contre l’érosion, les avalanches et l’envahissement des eaux

Code forestier
Partie législative
Article L411-1
Article L411-2
Article L412-1
Article L412-2
Article L412-3
Article L413-1
Article L443-1
Partie réglementaire
Article R411-1
Article R411-10
Article R412-1
Article R412-6
Article R412-11 à 24
Article R413-3
Article R413-4

  Références bibliographiques

Anonyme, Les outils de protection des espaces naturels en France, Guide technique, 2004, Paris, SETRA, 79 p.

Ausseur-Dolléans C. ed, Guide de la protection des espaces naturels et urbains, Ministère de l’équipement, du logement, des transports et de la mer, Direction de l’architecture et de l’urbanisme ; avec la collaboration du Ministère de la culture, de la communication et des grands travaux, Direction du patrimoine ; du Ministère de l’environnement et de la prévention des risques technologiques et naturels majeurs, Direction de la protection de la nature, Atelier central de l’environnement, Paris, 1991, La Documentation Française, 223p.

Baussan-Maujar F., Besse D., et Renucci H.,Urbanisme et environnement, Paris, 2004, Ed du CNFPT, 241p.

Crozet, Stéphane dir, Outils juridiques pour la protection des espaces naturels, 2005, Montpellier, Atelier technique des espaces naturels , 95p.

Editions Législative, Etudes du dictionnaire permanent, Paris, 2006

Jégouzo Y., Urbanisme : règlements - documents d’urbanisme - permis de construire - autorisations - lotissements - ZAC - habitat social - fiscalité - expropriation - droit de préemption - environnement - patrimoine culturel, Paris, 1998, Ed Dalloz, 1393p.

Jurisclasseur Environnement, Paris, mise à jour permanente, Lexis Nexis

Lévy-Bruhl V. et Coquillart H. dirs, La gestion et la protection de l’espace en 36 fiches juridiques, 1998, Paris, La Documentation Française.

Maljean Dubois S., cours numérique Droit de l’environnement, Université Juridique Numérique Francophone, mise à jour régulière.

Ministère de l’environnement, Direction de la nature et des paysages, Fiches environnement et urbanisme : textes de référence, jurisprudence, commentaires, Paris, 1996, Association française de droit de l’ urbanisme, 339p.

Turlin M., Environnement et urbanisme : textes de référence, jurisprudence, commentaires, Paris, 1999, Ed Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire, direction de la nature et des paysages1999, 422p.


Illustration :
Dune du Pilat © Laurent Mignaux/METL-MEDDE

[1APERAU : Association pour la Promotion de l’Enseignement et de la Recherche en Aménagement et Urbanisme

[2DGALN : Direction générale de l’aménagement du logement et de la nature

[3Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement de leurs abords et si le demandeur s’engage à respecter les règles générales de construction prises en application du Code de la construction et de l’habitation. Autrement dit, toute autre considération, issue notamment de dispositions du Code de l’Environnement, ne saurait constituer un prétexte au refus d’un permis de construire.