Plan départemental d’aide pour le logement des personnes défavorisées

 

Fiche écrite par Maurice Goze - 2008

 
 

Plan départemental d’aide pour le logement des personnes défavorisées

publié le 2 janvier 2008 (modifié le 3 février 2012)

Fiche écrite par Maurice Goze, professeur, directeur de l’Institut d’aménagement, de tourisme & d’urbanisme (IATU) - Université Michel de Montaigne – Bordeaux 3 - 2008

L’obligation d’élaborer un Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) est apparue en 1990 pour mettre en œuvre le droit au logement. Il est placé sous la responsabilité du Préfet et du Président du Conseil Général et élaborés pour une durée de 3 ans en concertation avec les Communes et leurs groupements ainsi que les autres personnes morales concernées, les services de l’Etat (DDE, DDASS, etc…), les bailleurs sociaux, les associations d’insertion par le logement. Son objectif est de développer et de mobiliser l’offre de logements répondant aux besoins des personnes et des familles en situation précaire, notamment celles cumulant difficultés économiques et sociales, et de mettre en œuvre pour cette population, des mesures de solvabilisation. Pièce maîtresse de ce dispositif, le Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) a été transféré au Conseil Général par l’acte II de la décentralisation depuis le 1er janvier 2005. Les accords collectifs départementaux ou intercommunaux, les résidences sociales et maisons relais, les résidences hôtelières à vocation sociale, le numéro départemental unique, le 1% en faveur des plus défavorisés, les chartes de prévention des expulsions, et dans le parc locatif privé, le Programme Social Thématique (PST), le PLA-I ou le bail à réhabilitation constituent également quelques-uns des instruments au service des enjeux des PDALPD pour favoriser l’insertion des plus défavorisés.

I - Évolution historique :

Au cours des années 80, l’impact social des mutations économiques liées à la mondialisation et à la troisième révolution industrielle s’est traduit, par l’émergence de nouvelles formes de pauvreté. L’incapacité du système traditionnel de protection sociale à les prendre en compte à engendré des processus cumulatifs d’exclusion, parmi lesquels l’exclusion du logement.

Dès 1986, une circulaire du 24 décembre institue de manière facultative des Plans Départementaux d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées. Dans la mouvance de la création du Revenu Minimum d’Insertion (1988), la loi « Mermaz » du 6 juillet 1989, « tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 » est venue affirmer le caractère fondamental du droit au logement.

La loi « Besson » du 31 mai 1990, « Visant à la mise en oeuvre du droit au logement » a fait de ce droit « un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation » justifiant l’obligation d’élaborer un Plan Départemental d’Action Pour le Logement des Personnes Défavorisées et de créer un Fonds de Solidarité pour le Logement. Ce dernier est alors co-financé par l’État et le Département, la dotation d’état constituant le montant plancher de référence pour la détermination de celle du département.
La création de fonds locaux articulés par convention au PDALPD est possible. En outre, la création d’un Fonds d’Aide aux Accédants en Difficulté est également possible, parallèlement à celle du FSL.
L’élaboration du plan est co-pilotée par le Préfet et le Président du conseil Général rassemblant sous leur autorité les partenaires concernés par le logement. Établi pour « une durée déterminée » et conçu comme un « plan glissant », il doit connaître la situation des familles défavorisées et exclues du logement « en raison de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence », centraliser les demandes, définir les besoins, coordonner les moyens budgétaires et financiers pour produire une offre nouvelle adaptée et développer des actions spécifiques répondant aux problèmes identifiés d’exclusion du logement de ces personnes ou familles.
En sollicitant tout particulièrement l’intermédiation du secteur associatif, notamment pour une gestion adaptée des logements et en cherchant à mobiliser le parc privé autant que le parc social, la loi BESSON poursuivait un triple objectif d’accès, de maintien et d’accompagnement social au logement à travers un éventail de solutions. Parmi différents moyens au service de cette stratégie, elle crée les Programmes Sociaux Thématiques et le bail à réhabilitation.

La loi d’Orientation pour la Ville de 1991 a introduit l’obligation de prise en compte des PDALPD par les Programmes locaux de l’Habitat (PLH). Suite à une évaluation menée avec le concours d’équipes de chercheurs en 1997 et face aux réticences ou à l’inertie de certaines collectivités locales, la loi « Aubry » « de lutte contre les exclusions » du 29 juillet 1998 a cherché à rendre plus efficace ce plan. Elle le fait reposer sur une démarche obligatoire de connaissance quantitative et qualitative de la situation des personnes défavorisées, assurée par des instances locales précisément désignées par le plan, en distinguant les personnes dont les difficultés sont exclusivement financières et celles qui connaissent en plus des problèmes d’insertion sociale.
Celui-ci doit définir des objectifs de production de logements au regard des besoins identifiés. Sa durée est au minimum de 3 ans, tandis qu’il est doté de procédures d’évaluation et de révision. La loi rajoute aux partenaires les associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement, précise la composition du comité de pilotage chargé d’animer le plan et crée pour l’Île-de-France une commission régionale chargée de coordonner les plans départementaux. Elle cadre mieux les interventions du FSL dont les aides, confortées par des moyens supplémentaires, ne doivent dépendre que des conditions de ressources et des difficultés financières et sociales et concerner toutes les situations de logement y compris la sous-location. Cette instance doit motiver ses refus d’attribution d’aides.

La loi du 13 août 2004 « relative aux libertés et responsabilités locales » maintient le co-pilotage du PDALPD entre le Préfet et le Président du Conseil Général. Au sein des partenaires associés, elle remplace l’expression « autres collectivités territoriales et leurs groupements » par la formule « les communes ou leurs groupements ». L’association de la Région demeure toutefois possible. Elle transfère également la responsabilité et la charge du FSL au Département avec la possibilité pour celui-ci de créer des fonds locaux ; en compensation, l’État doit attribuer aux départements une ressource équivalente aux dépenses qu’il consacrait, à la date du transfert, à l’exercice des compétences transférées. Les aides du FSL sont élargies aux impayés d’eau, d’électricité et de services téléphoniques.
Du fait de ces adaptations, la plupart des plans ont été mis en révision en 2005. Dans les faits, le pilotage des PDALPD se trouve modifié par l’accentuation des responsabilités des conseils généraux via le FSL ; le partenariat est marqué par la montée en puissance des EPCI qui ont signé les conventions de délégation de gestion des aides à la pierre et avec les maires qui ont reçu la délégation de gestion du contingent préfectoral.

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement retouche à son tour le PDALPD sur quatre points. D’une part, elle met à jour certaines dispositions pour tenir compte d’autres modifications institutionnelles par la loi. D’autre part, le PDALPD doit procéder à une évaluation territorialisée des besoins. Ensuite, le plan doit tenir compte du schéma d’organisation sociale et médico-sociale du département qui prévoit notamment les besoins en hébergement. Enfin, la loi renforce le plan par une définition plus complète de ses actions en termes de coordination des dispositifs d’attributions prioritaires de logement, de définition de la contribution du FSL aux actions du plan, de prévention des expulsions locatives, de lutte contre l’habitat indigne, notamment par la création d’un observatoire nominatif des logements indignes. Un PDALPD pourra, par exemple, créer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives

Le droit au logement, inscrit dans la loi depuis 1989, est devenu objectif à valeur constitutionnelle en1995. Ceci avait pour conséquence une obligation de moyens. La loi du 05 mars 2007 instituant un droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO) fait basculer ce droit vers une obligation de résultats dont l’État est le garant. Elle le garanti, en effet, à toute personne qui résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions permanentes n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir. Elle impacte de ce fait la gestion des FSL dans la mesure où les Départements doivent veiller à un accompagnement de plus en plus individualisé pour les bénéficiaires du DALO, tout en permettant à ces derniers de recourir au FSL. Dans le cadre de cette loi, le droit un logement décent et indépendant s’exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux qui s’ouvrira en deux étapes (1er décembre 2008 et 1er janvier 2012). Le décret du 29/11/2007 vient préciser dans cet esprit, l’élaboration, le contenu et la mise en œuvre des PDALPD tandis que le décret du 22/10/1999 est abrogé.

II - Objet et contenu du PDALPD :

1- Objet du PDALPD
Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

Le PDALPD a pour objet de définir les objectifs à atteindre et harmoniser et définir les actions à mettre en œuvre répondant à ce principe. On peut résumer sa mission en trois points :
- connaître les besoins
- développer une offre de logements diversifiée et adaptée
- solvabiliser et accompagner socialement les ménages.

La jurisprudence a confirmé la nécessité de la conformité de la cible du PDALPD avec le champ défini par la loi. Les populations « superprioritaires » visées par la loi instituant le droit opposable au logement (DALO) du 5 mars 2007 font partie de ces publics.

2- Contenu du PDALPD

Pour répondre à cet objet le PDALPD a une obligation de contenu :

  • Conditions de mise en oeuvre
    • il précise sa durée, qui est au minimum de trois ans
    • il fixe la composition du comité responsable qui a en charge sa mise en œuvre
    • il désigne les instances locales auxquelles sont confiées l’identification des besoins et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan.
  • Identification des besoins
    • il précise les besoins en distinguant les situations des personnes ou des familles dont la difficulté d’accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d’insertion sociale.
    • il accorde une priorité aux personnes et familles :
      - sans aucun logement,
      - menacées d’expulsion sans relogement,
      - hébergées ou logées temporairement,
      - vivant dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune
      - en situation de surpeuplement manifeste de leur logement,
      - confrontées à un cumul de difficultés.
  • Objectifs et mesures à mettre en oeuvre Il fixe, par secteur géographique, en tenant compte des programmes locaux de l’habitat et des bassins d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles visées par le plan la mise à disposition durable d’un logement et garantir la mixité sociale des villes et des quartiers. À cette fin, il définit les mesures adaptées concernant :
    • Le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ;
    • La création ou la mobilisation d’une offre supplémentaire, notamment de logements conventionnés ou faisant l’objet d’un bail à réhabilitation, de résidences sociales et maisons relais. Il détermine les modalités de suivi de cette offre
    • Les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements en précisant notamment l’utilisation prioritaire des droits de réservation et les personnes bénéficiaires des accords collectifs
    • La prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d’accompagnement social correspondantes. A cette fin, le comité responsable du plan peut instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives ayant pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d’aides personnelles au logement, d’attribution d’aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d’accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d’impayés. Lorsque cette commission est créée, les compétences de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) sont exercées par les organismes payeurs de l’aide personnalisée au logement (CAF et MSA). Les modalités de fonctionnement et la composition de la commission sont fixées par décret ;
    • Le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ;
    • La contribution des fonds de solidarité pour le logement, le cas échéant des fonds locaux, à la réalisation des objectifs du plan, particulièrement concernant l’accès au logement aux personnes prioritaires et la prévention des expulsions
    • Le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l’habitation, et les actions de résorption correspondantes, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d’un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement.

Aux fins de traitement des logements indignes, le comité responsable du plan met en place un observatoire nominatif des logements indignes et locaux impropres à l’habitation. La nature des informations recueillies et les modalités de fonctionnement de cet observatoire sont fixées par décret en Conseil d’Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Le PDALPD prend en compte les besoins en logement des personnes et familles hébergées dans des établissements ou services relevant du schéma d’organisation sociale et médico-sociale. Cette prise en compte concerne, notamment, les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse.

III - Elaboration et mise en oeuvre du PDALPD

Le PDALPD est un cadre de coordination pour le logement des personnes défavorisées qui met en présence de nombreux acteurs. Il obéit à une logique à la fois prévisionnelle, fédérative et programmatique. Il cherche à mobiliser pour sa mise en œuvre différents dispositifs. (Voir compléments)
Son élaboration appelle un travail d’observation qui suppose de réunir de multiples sources et fichiers. Le PDALPD est, en effet, établi à partir d’une évaluation territorialisée, qualitative et quantitative, des besoins des personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence. Cette évaluation tient compte du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat.

1-Procédure d’élaboration :
Tous les départements doivent obligatoirement être dotés d’un PDALPD. Il est élaboré conjointement par l’État et le département.Ils y associent :

  • les services de l’État,
  • les communes ou leurs groupements,
  • les autres personnes morales concernées, notamment les associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées et les associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement,
  • les caisses d’allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole,
  • les distributeurs d’eau et d’énergie, les opérateurs de services téléphoniques, les bailleurs sociaux ou privés et les collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction.

En Ile-de-France, une commission du comité régional de l’habitat est chargée d’assurer la coordination des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées. Elle réunit, sous la présidence du représentant de l’État dans la région, le président du conseil régional, les représentants de l’État dans les départements et les présidents de conseils généraux.
Six mois au moins avant le terme du plan en cours, Le Préfet et le Président du Conseil Général publient leur décision d’élaborer un nouveau plan.
Le préfet et le président du Conseil Général désignent le comité responsable du plan, instance de décision et d’animation de l’ensemble des dispositifs de mise en œuvre du droit au logement et chargé de suivre la mise en œuvre du plan.

Le Préfet et le Président du conseil général procèdent à l’évaluation des effets du plan en cours trois mois avant le terme de ce dernier. L’évaluation s’opère concomitamment à l’élaboration du nouveau plan.
Ils soumettent pour avis le projet de plan et l’évaluation au comité régional de l’habitat (CRH), au conseil départemental d’insertion et à la commission départementale de la cohésion sociale. Dans les départements d’outre-mer, les deux premières instances consultées sont remplacées par le conseil départemental de l’habitat et l’agence d’insertion.
Le Préfet et le Président du Conseil général arrêtent le nouveau plan au plus tard au terme du plan en cours. Toutefois, le plan en vigueur peut être prorogé jusqu’à un maximum de 18 mois, jusqu’à ce que le nouveau plan soit arrêté.
Le plan départemental est rendu public par le président du conseil général et le Préfet.

2- Mise en œuvre
Un comité responsable du plan, coprésidé par le représentant de l’État dans le département et le président du conseil général, est chargé de suivre sa mise en œuvre.
Le président du conseil général rend compte annuellement au comité responsable du PDALPD du bilan d’activité du fonds de solidarité pour le logement.
Des conventions passées entre les partenaires associés précisent les modalités de mise en œuvre du plan départemental et définissent annuellement les conditions de financement des dispositifs qu’il prévoit.
Des conventions spécifiques pour la mise en œuvre du plan départemental peuvent être passées entre les participants aux instances locales auxquelles sont confiées l’identification des besoins et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan.

3- Révision du PDALPD
Le plan en cours peut être révisé, sans toutefois que la révision puisse avoir pour effet de porter à plus de 5 ans la durée totale du plan. La révision est initiée par le Préfet et le Président du Conseil général qui établissent et soumettent pour avis au comité responsable le projet de plan.

IV- Comité responsable et comité technique

Un comité responsable est chargé de suivre la mise en oeuvre du plan et de coordonner les instances locales. Il est présidé conjointement par le préfet et le président du conseil général qui en fixent les règles de fonctionnement et en désignent les membres.

1-Composition du comité responsable :
Il comprend au moins :

  • un représentant de chaque établissement public de coopération intercommunale ayant conclu une convention de gestion des aides à la pierre de l’État
  • un représentant des EPCI ayant prescrit ou approuvé un PLH
  • un maire
  • un représentant des associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ou la défense des personnes en situation d’exclusion par le logement
  • un représentant des bailleurs publics
  • un représentant des bailleurs privés
  • un représentant des organismes payeurs des aides personnelles au logement
  • un représentant des organismes collecteurs de la PEEC (1% logement) Le comité responsable peut être élargi à titre consultatif à des membres associés en tant qu’experts ou à tout autre personne pouvant apporter une information utile. Il se réunit au moins deux fois par an. Son secrétariat est assuré par l’État, le Conseil Général ou un GIP.

2- Une instance de bilan annuel
Le comité responsable du plan établit le bilan d’exécution du plan, dans le délai de trois mois suivant la fin de chaque période annuelle d’exécution de ce dernier. Ce bilan analyse les résultats obtenus au regard des objectifs fixés par le plan en termes quantitatifs et qualitatifs. Il comporte un chapitre particulier relatif au fonds de solidarité pour le logement.
Le comité responsable veille ainsi à la mise en œuvre des engagements de chaque signataire. À cette fin, il rassemble les données nécessaires à cette évaluation, notamment celles relatives aux demandes consignées dans le système d’enregistrement départemental. Le comité propose, le cas échéant, la révision du plan.
Le préfet et le président du conseil général transmettent le bilan au comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, au comité régional de l’habitat et au conseil départemental d’insertion ou, dans les départements d’outre-mer, à l’agence d’insertion. En région Ile-de-France, le bilan est en outre transmis une commission du comité régional de l’habitat.
Si le bilan ne peut être établi dans le délai ci-dessus, le préfet en arrête un qu’il transmet assorti de l’avis du président du conseil général.

3- Une instance d’évaluation globale
Le comité responsable du plan établit l’évaluation des effets du plan trois mois au moins avant le terme de ce dernier.
Cette évaluation consiste en une estimation des effets du plan sur l’évolution du nombre et de la situation des personnes et familles visées par le PDALPD et en une appréciation de la pertinence du plan au regard de l’objectif d’accès de ces personnes et familles à un logement décent et indépendant ou de leur maintien dans un tel logement.
Le préfet et le président du conseil général transmettent l’évaluation au comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, au comité régional de l’habitat et au conseil départemental d’insertion ou, dans les départements d’outre-mer, à l’agence d’insertion. En région Ile-de-France, l’évaluation est en outre transmise à la commission du comité régional de l’habitat.

4- Le comité technique
À l’exception de la création de la décision de créer la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, le comité responsable peut déléguer tout ou partie de ses compétences à un comité technique permanent qui lui rend compte.
Le comité technique est composé des représentants du comité responsable du plan. Il peut prendre la forme d’un groupement d’intérêt public du domaine de l’action sanitaire et sociale.
Les chefs de projet État et Département assurent conjointement l’animation du responsable, et en organisent les travaux.
Ils assurent le lien entre les différents dispositifs du plan et du FSL et veillent au suivi de ses orientations.
Ils présentent au comité responsable le bilan des actions engagées et lui proposent un programme d’action. Ils s’appuient sur une équipe qui offre l’opportunité d’articuler les actions du plan et la politique locale de l’habitat, la politique de la ville, ou les politiques d’accueil et d’insertion.

V- Les instances locales

Le Préfet et le Président du Conseil Général peuvent créer des instances locales du PDALPD. La délimitation de leur périmètre de compétence doit tenir compte des structures de coopération intercommunale compétentes en matière d’urbanisme et de logement.
Elles sont présidées par un représentant de l’Etat ou par un représentant du conseil général ou par un représentant de l’EPCI compétent en matière d’habitat lorsque le périmètre de l’instance locale est celui de l’EPCI et qu’il a conclu une convention de délégation de gestion des aides à la pierre de l’État.
Outre un représentant de l’Etat et un représentant du conseil général, elles comprennent les représentants des organismes compétents dans le périmètre de l’instance, ainsi que le prévoit le décret du 29/11/2007.

Les instances locales ont pour rôle l’identification des besoins et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan. Elles peuvent se voir confier notamment :

  • Par le préfet ou son délégataire, un rôle de proposition des demandeurs de logement, dans le cadre de l’exercice du droit de réservation des logements dans le département au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées, et au profit des demandeurs reconnus prioritaires par la commission de médiation, pour l’attribution en urgence d’un logement ;
  • Par le comité responsable du plan :
    • la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan, y compris, si les règlements le prévoient, la mise en oeuvre des actions prévues par le fonds de solidarité ou par les fonds locaux ;
    • un rôle de proposition d’attribution des logements sociaux auprès des organismes bailleurs et le suivi de celles-ci
    • l’élaboration de solutions adaptées aux cas des ménages les plus en difficulté
    • la mise en oeuvre de tout ou partie des missions de la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives,
  • Par le président du conseil général ou le responsable d’un fonds local
    • l’octroi des aides prévues par le fonds de solidarité pour le logement ou le fonds local
    • La mise en oeuvre d’actions complémentaires décidées sur le territoire concerné.

VI- Effets du PDALPD

Le PDALPD a des effets juridiques à l’égard des documents de programmation et de planification :

  • l’évaluation des besoins devra être prise en compte par les programmes locaux de l’habitat (PLH) qui doivent indiquer "les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées ou défavorisées ou présentant des difficultés particulières."
  • L’affectation des crédits d’aides à la pierre tient compte du PDALPD et des PLH.
  • Les objectifs fixés par le PDALPD serviront de référence au préfet pour évaluer le respect des engagements des maires ou des présidents d’EPCI ayant obtenu la délégation du contingent préfectoral.
  • Les projets d’accord collectif intercommunaux d’attribution des logements sociaux sont soumis pour avis au comité responsable du PDALPD
  • Le Plan départemental de l’habitat, dont doit se doter chaque département depuis la loi du 13 juillet 2006, prend en compte le PDALPD.

VII- Les outils au service du PDALPD

En termes de prévention, l’efficacité du dispositif suppose, de manière pragmatique, une bonne articulation PDALPD-FSL avec certaines commissions telles que :

  • La commission départementale des aides personnalisées au logement (CDAPL), ce qui peut permettre d’éviter la suspension du versement de l’APL avant l’examen de la demande faîte au FSL,
  • La commission du surendettement, afin d’aboutir à une prise en compte réaliste des « ressources » du ménage intégrant l’ensemble de ses dettes.
  • Les services judiciaires pour tempérer l’effet en retour sur les ressources du FSL des indemnités aux bailleurs bénéficiant de décisions d’expulsion,
  • les équipes de MOUS ou d’OPAH dans le cadre des co propriétés bénéficiant d’un plan de sauvegarde, afin de couvrir les difficultés en matière de charges locatives de propriétaires ne dépassant pas un plafond de ressources.

La mise en œuvre du PDALPD s’appuie sur un grand nombre d’instruments (Voir dans les compléments : les accords collectifs départementaux ou intercommunaux, le bail à réhabilitation, le Programme Social Thématique, le Prêt locatif aidé d’intégration, les résidences sociales et maisons relais, les résidences hôtelières à vocation sociale, le 1% en faveur des personnes défavorisées, le numéro départemental unique, la charte de prévention des expulsions locatives, le FSL, principal outil du PDALPD).

VII - Compléments :

Complément N°1 : le Fonds solidarité pour le Logement

Le FSL est le principal outil du PDALPD. Chaque Département doit en être pourvu.

  • Objet et mise en oeuvre du FSL Le FSL a pour objet d’accorder des aides permettant aux personnes ciblées par le PDALPD d’accéder à un logement décent et indépendant, de s’y maintenir, que ces personnes soient locataires, sous locataires, résidents de logements foyers ou, dans certaines conditions, propriétaires occupants, et de disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

Depuis le premier janvier 2005, le Conseil Général en assume seul la responsabilité. Cependant, l’État reste copilote du PDALPD et garant de la mise en œuvre du droit au logement ; il conserve donc une mission de regard et de suivi sur l’activité du FSL, tant sur le plan du contrôle de la légalité des actes du fonds que sur l’adéquation de ses actions au regard du Plan. Chaque année avant le premier juillet, le département est tenu de transmettre, au représentant de l’État dans le département les statistiques relatives à l’activité du FSL pour l’année précédente concernant les contributions et aides financières et les autres interventions du FSL et de chaque fonds local, de manière distincte et de manière agrégée. Il transmet un état descriptif de l’organisation du fonds, des fonds locaux et des associations habilitées à accorder les aides du FSL.

Le département assure le financement du FSL. Toutefois, il passe une convention avec les représentants d’EDF, de GDF, des distributeurs d’eau ou d’énergie afin de définir leur participation financière au FSL. Les opérateurs de services téléphoniques peuvent également participer à son financement ainsi que les autres collectivités territoriales et EPCI.

Le Département peut assurer directement la gestion du fonds ou en déléguer la gestion financière et comptable à une caisse d’allocations familiales (cas le plus fréquent jusqu’ici), une caisse de mutualité sociale agricole, une association agréée ou un GIP lorsque le plan le prévoit. Le délégataire peut aussi assurer le secrétariat du FSL et l’instruction des aides. Une convention fixe la mission et la rémunération du gestionnaire ainsi que les conditions dans lesquelles les crédits du fonds sont mis à sa disposition. L’agrément d’une association est accordé par le Président du conseil général au vu de son expérience et sous réserve qu’elle établisse chaque année un bilan, un compte de résultat, une annexe et qu’elle ait désigné un commissaire aux comptes et un suppléant.

Le conseil Général peut créer des fonds locaux pour l’octroi de tout ou partie des aides et en confier la gestion par convention aux communes ou aux EPCI qui le demandent. La création d’un fonds de solidarité intercommunal est de droit lorsque la demande en émane d’un EPCI qui a conclu avec l’État une convention de délégation de gestion des aides à la pierre.
Le règlement intérieur du fonds et des fonds locaux est élaboré et adopté par le conseil général, après avis du comité responsable du PDALPD. Il définit les modalités de fonctionnement du fonds et les conditions d’octroi des aides conformément aux priorités du PDALPD qui restent définies par l’État et le conseil général. Ils indiquent les modalités selon lesquelles ces fonds coordonnent leurs actions avec celles des autres organismes intervenant dans leur domaine de compétences, notamment les commissions de surendettement.
La convention de création d’un fonds local peut prévoir que les communes et EPCI responsables en délèguent la gestion financière et comptable mais exclusivement au gestionnaire du FSL.

Le règlement du FSL, les conventions de création des fonds locaux et les adresses où le fonds départemental et les fonds locaux peuvent être saisis font l’objet de mesures de publicité notamment par le Préfet dans le recueil des actes administratifs de la préfecture et le Président du Conseil général au recueil des actes administratifs du département.
Les communes et EPCI rendent compte chaque année au conseil général de l’activité des fonds qu’ils gèrent.

  • Les aides du FSL Les décisions d’aides sont prises par le Département ou en son nom, par le gestionnaire financier et comptable. Les commissions techniques du FSL examinent les dossiers individuels et décident, par délégation, de l’attribution des aides et des mesures d’accompagnement social auprès des familles défavorisées. Elles rendent compte au moins deux fois par an au comité directeur. Cependant, aucune aide ne peut être octroyée si la personne ou la famille ne satisfait pas aux critères d’éligibilité fixés par le plan. Les aides accordées par le FSL peuvent prendre la forme de cautionnements, prêts sans intérêts ou avances remboursables, mesures d’accompagnement social, garanties ou subventions à des personnes :
    -  qui entrent dans un logement locatif,
    -  qui se trouvent dans un logement et ne peuvent payer leurs dettes de loyer, de charges, les frais d’assurance locative les factures d’énergie, d’eau et de téléphone,
    -  qui ne peuvent acquitter les dettes de loyer et de facture d’énergie, d’eau, et de téléphone dont l’apurement conditionne l’accès à un nouveau logement. Des aides peuvent aussi être accordées à des propriétaires occupants se trouvant dans l’impossibilité de rembourser les emprunts contractés pour acquérir leur logement ou de payer leurs charges collectives :
    -  dans une copropriété faisant l’objet d’un plan de sauvegarde
    -  dans le périmètre d’une OPAH limitée à un groupe d’immeubles bâtis en société d’attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l’attribution d’un lot ou soumis au régime de la copropriété.
    -  Dans le périmètre d’une ZUS

Le fonds de solidarité peut prendre en charge des mesures d’accompagnement social individuelles ou collectives nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement des personnes ciblées, qu’elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d’un logement. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition de ces personnes défavorisées ou qui leur accordent une garantie. Les mesures d’accompagnement social donnent lieu à l’établissement de conventions conclues par le département avec les organismes ou associations qui les exécutent. Les organismes d’HLM peuvent être partie à ces conventions. Ces conventions prévoient les conditions d’évaluation des mesures d’accompagnement social lié au logement et les modalités selon lesquelles le bailleur, dans le patrimoine duquel des locataires ont bénéficié de ces mesures, est associé à cette évaluation.
Le fonds de solidarité peut également accorder une aide destinée à financer les suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d’économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes défavorisées ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires. Cette aide peut aussi être accordée, selon des critères financiers et sociaux à ces organismes et aux bailleurs sociaux qui louent directement des logements à des personnes défavorisées. Elle ne peut porter sur les logements bénéficiant de l’aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

L’octroi d’une aide ne peut pas être subordonné à une contribution financière, à une participation aux frais de dossier ou d’instruction, à un abandon de créance d’un bailleur ou distributeur d’eau ou d’énergie ou opérateur de services téléphoniques ou d’une collectivité territoriale, ni à une participation aux frais de dossier ou d’instruction d’un ménage. Il ne peut pas être soumis à une condition de résidence préalable dans le département.

Des modalités d’urgence doivent être prévues. Le FSL doit pouvoir être saisi par toute personne ou famille en difficulté et, avec son accord, par le bailleur, un travailleur social, la CDAPL, l’organisme payeur de l’allocation logement ou par le préfet ; les décisions de refus doivent être motivées et notifiées au demandeur dans le délai de 2 mois à compter du dépôt du dossier de la demande.
La détermination des aides prend en compte l’ensemble des ressources, de quelque nature qu’elles soient, de toutes les personnes composant le foyer à l’exception de l’APL, de l’AL, de l’allocation de rentrée scolaire, de l’allocation d’éducation spéciale et de ses compléments et à l’exception de certaines autres allocations à caractère gracieux.

Complément N°2 : l’accord collectif départemental ou intercommunal

La définition des populations prioritaires du PDALPD s’impose aux accords collectifs départementaux, ou intercommunaux qui s’y substituent pour le territoire des EPCI concernés.
Ces accords constituent un instrument majeur de territorialisation des objectifs du PDALPD et de leur mise en œuvre, particulièrement si le ciblage des populations a été effectué avec précision dans le cadre du plan. Dans le cas contraire, le représentant de l’État et les bailleurs sociaux y procèderont dans le cadre de la négociation de cet accord. (Art. L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du CCH)

  • Accords collectifs Départementaux Les accords collectifs départementaux ont un caractère obligatoire. Ils sont conclus pour 3 ans, mais sont révisables avant terme par avenant. Ils permettent au Préfet et aux bailleurs sociaux de négocier une répartition solidaire des demandes de logements sociaux les plus difficiles à satisfaire. Ils débouchent sur des engagements individuels quantifiés organisme par organisme tenant compte de l’occupation sociale du patrimoine du bailleur ainsi que des préoccupations de mixité à l’échelle du territoire concerné.
  • Accords collectifs intercommunaux Il en est de même des accords collectifs intercommunaux qui, depuis la loi ENL de 2006, peuvent être négociés avec les organismes bailleurs par chaque EPCI doté d’un PLH, qu’il soit ou non délégataire de la gestion des aides à la pierre de l’État. La signature de cet accord intervient après avis, sous deux mois, du comité chargé du PDALPD qui veille à ce que cette territorialisation décline les objectifs du plan. L’accord collectif intercommunal se substitue à l’accord départemental et l’EPCI signataire, ainsi que les maires des communes concernées sont destinataires une fois par an des informations sur les attributions de logements sociaux sur leur territoire. L’EPCI signataire peut créer une commission de coordination à caractère consultatif composée du Préfet, des représentants du Département, des maires des communes membres, des bailleurs sociaux intervenant sur son territoire, de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation et des représentants des associations d’insertion. La commission donne son avis sur l’opportunité des attributions de logements. Elle ne se substitue pas aux commissions d’attribution des organismes HLM.
  • Réticences d’un organisme bailleur Si un organisme refuse de signer l’accord collectif départemental, le Préfet désigne des candidats prioritaires que l’organisme doit loger et qui sont imputés sur le contingent préfectoral. Le Préfet tient compte pour cela des objectifs du PDALPD, de l’occupation sociale du patrimoine de l’organisme et consulte au préalable les maires des communes concernées. De même, si un signataire de l’accord collectif refuse d’honorer ses engagements. Dans le cadre d’un accord collectif intercommunal, en cas de refus d’un organisme de signer l’accord ou de respecter ses engagements, le Président de l’EPCI assure les mêmes prérogatives. Toutefois, d’une part, les attributions auxquelles il procède s’imputent en premier lieu sur les droits de réservation de l’EPCI ; d’autre part, la résistance d’un organisme à ces attributions lui permet de saisir le Préfet.

En cas de refus d’information par l’organisme sur les vacances de logements, le Préfet peut, après tentative de conciliation, désigner un délégué spécial chargé pendant un an d’attribuer les logements de ce bailleur pour le compte et au nom de celui ci, dans le respect des objectifs du PDALPD, des droits des différents réservataires et après avis des maires concernés.

Complément N°3 : le Bail à Réhabilitation

Le bail à réhabilitation est un instrument au service du logement des personnes défavorisées. Il a été créé par la loi BESSON du 31/5/1990 (art. L.252-1 à L252-4 du code de la construction et de l’habitation) et constitue un outil possible du PDALPD.
Il consiste en un contrat d’une durée minimale de 12 ans par lequel le preneur s’engage à réaliser des travaux d’amélioration sur l’immeuble du bailleur, dans un délai déterminé et à le conserver en bon état d’entretien et de réparations, en vue de le louer à usage d’habitation pendant la durée du bail où il le gère.
Les bénéficiaires peuvent être des propriétaires privés ou publics. Le preneur peut être une collectivité territoriale, un organisme d’HLM, une société d’économie mixte dont l’objet est de construire ou de donner à bail des logements, un organisme agréé par le Préfet dont l’un des objets est la contribution au logement des personnes défavorisées. Le droit réel immobilier dont ils bénéficient est cessible à un organisme entrant dans ces catégories avec l’accord du bailleur, nonobstant toute convention contraire. Il peut également être hypothéqué ou saisi.
La réhabilitation assurée par le preneur peut bénéficier de la PALULOS complétée par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations ou d’une subvention majorée de l’ANAH. Le logement est éligible à l’APL. Depuis le 1/1/2005, les logements loués bénéficient, pendant la durée du bail, d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.
La prise d’effet du bail est subordonnée à la conclusion d’une convention signée entre le preneur et l’État, le loyer est plafonné et les locataires ne doivent pas dépasser un plafond de ressources.
Le bail à réhabilitation est renouvelable, mais, six mois avant l’expiration du bail, le bailleur peut proposer aux occupants un contrat de location prenant effet à cette date. À défaut, le preneur est tenu d’offrir aux occupants un logement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.

Complément N°4 : le Programme Social Thématique

L’objectif du PST est d’assurer sur le territoire départemental une offre privée de logements très sociaux, surtout là où le parc locatif public n’intervient pas et de favoriser la mixité sociale en faveur des personnes défavorisées, relevant du PDALPD.
Afin de mobiliser le parc privé de plus de 15 ans en faveur des populations défavorisées, l’ANAH a mis en place depuis 1990 un dispositif de subventions majorées au bénéfice des propriétaires qui engagent des travaux de réhabilitation en vue de louer leur logement aux personnes défavorisées.
Les travaux concernent la mise aux normes d’habitabilité, la remise en état du bâti ou les économies d’énergie. La subvention peut atteindre 70 % du montant des travaux subventionnables limité par un plafond. Le montant cumulé à d’autres aides est limité à 80% mais peut être porté à 100% dans certains cas. Les critères utilisés dans l’examen de la demande concernent le plus souvent la vacance ou l’insalubrité et la recevabilité des travaux par l’ANAH.
Dans le cadre du PDALPD, le Département apporte en principe une subvention plafonnée complémentaire à celle de l’ANAH afin d’assurer l’équilibre financier de l’opération et de déboucher sur un loyer compatible avec le niveau de ressources de la population concernée.
En contrepartie, le propriétaire bailleur signe une convention avec l’État qui rend le logement éligible à l’APL, et par laquelle il s’engage à le louer pendant neuf ans à un niveau de loyer déterminé et à des locataires dont les ressources ne dépassent pas 60 % du plafond HLM et qui rencontrent des problèmes d’insertion sociale.
Le PST peut comporter un volet d’accompagnement des propriétaires occupants. Il peut être territorialisé pour adapter les aides aux zones à marché tendu.
Les conditions de financement et de réalisation du PST sont fixées par une convention entre l’ANAH et le Département. D’autres organismes, comme la CDC, les collecteurs du 1% logement et la CAF, peuvent y apporter leur contribution.
Le dispositif fait l’objet d’une convention entre l’État, l’ANAH, la collectivité locale et un organisme, agréé par le préfet justifiant d’une compétence dans le domaine de l’action sociale et de la gestion locative. Cet organisme identifie les besoins de futurs locataires, recherche les logements, assiste le propriétaire pour le montage technique de l’opération, met en place la gestion et l’accompagnement social lié au logement.

Complément N° 5 : le Prêt Locatif d’intégration

Depuis le 1er avril 2000, les opérations de construction et d’acquisition-amélioration de logements locatifs très sociaux sont exclusivement réalisées à l’aide des prêts locatifs aidés d’intégration (PLA-I) distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes HLM, aux sociétés d’économie mixte (SEM), aux Collectivités locales et aux organismes agréés par le représentant de l’Etat dans le département (associations…). (Art R. 331-1 à R. 331-16 du CCH)
le PLA-I est un prêt très social offert à un taux privilégié et ouvrant droit à des avantages liés ; Les logements financés sont réservés à personnes ou des familles confrontées à un cumul de difficultés financières et de difficultés d’insertion sociale, dont les ressources ne dépassent pas 60% du plafond de ressource HLM (revenu imposable N-2)

  • caractéristiques financières Le PLA-I est adossé à la ressource du livret A, Ses conditions sont les suivantes :
    - Taux d’intérêt actuariel : 3.30 %* l’an, révisable.
 pour les agréments à compter du 01/10/2006)

    - Durée d’amortissement : 40 ans maximum, 50 ans pour la charge foncière ou immobilière. 

- Echéances : annuelles. 

- Progressivité des échéances : 0 % à 0,5 % l’an à la date d’établissement du contrat de prêt. 

- Indice de révision du taux d’intérêt : indexé sur le taux du livret A.


    - Double révisabilité du taux d’intérêt et de la progressivité : en cas de variation du taux du livret A, les taux d’intérêt et de progressivité des annuités sont révisés en même temps, ce qui permet de lisser l’impact de la variation du taux d’intérêt.


    - Deux choix possibles, le préfinancement ou le différé d’amortissement :
- le préfinancement est une période de versement des fonds, d’une durée de 3 à 24 mois, pendant laquelle l’organisme emprunteur ne verse ni les intérêts courus, ni le remboursement du capital, 
- pour les prêts sans préfinancement, un différé d’amortissement d’une durée d’un ou deux ans est à sa disposition.


    - Versements : sur la durée du préfinancement ou sur les 10 mois qui suivent la date d’effet si le prêt n’a pas de préfinancement, l’organisme choisi un échéancier de versements en fonction des besoins de financement liés à l’avancement des travaux. Il peut le modifier à tout moment pendant cette période.
 
- Garantie : collectivités locales ou fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).


  • avantages liés Le PLAI ouvre droit à :
    -  une exonération de 15 ans de taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette exonération a été portée à 25 ans, par la loi de programmation pour la cohésion sociale, pour les logements financés entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009.
    -  Un taux de TVA réduit par le mécanisme de la livraison à soi même,

En complément de la subvention d’Etat et du prêt de la CDC, d’autres types de financement sont mobilisés :
- la participation des employeurs à l’effort de construction (1 % logement)
- les subventions des collectivités locales qui sont de plus en plus sollicitées pour faire face notamment aux surcharges foncières ;
- les fonds propres des organismes.

  • Opérations éligibles Le prêt permet :
    - l’achat de terrains et la construction de logements neufs,

- l’acquisition de logements anciens et, le cas échéant, les travaux d’amélioration qui l’accompagnent,
    - la réalisation de résidences sociales (accueil de personnes ou de familles défavorisées),
    - la reconstruction de logements sociaux à la suite d’une opération de démolition,

- l’acquisition par la formule de la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) pour la réalisation de logements sociaux.

Ces logements sont destinés aux ménages qui cumulent de faibles ressources et des difficultés d’adaptation sociale (mode de vie nécessitant un habitat adapté). Le loyer est plafonné selon un barème spécifique.
  • Cas particulier : le prêt locatif pour le logement d’urgence (PLU)
 Ce prêt permet de financer l’acquisition, la transformation ou le portage financier de logements d’hébergement d’urgence, afin de créer des capacités d’accueil temporaire. Il peut, entre autres, financer l’aménagement de logements dans des immeubles vacants non éligibles aux aides à la réhabilitation, destinés à être démolis ou temporairement mis à disposition.

Les opérations financées en PLU correspondent à des besoins identifiés, dans le cadre des plans départementaux d’action pour le logement des populations défavorisées. La DDE octroie une subvention à l’opérateur et signe avec lui une convention qui définit les conditions d’accès aux logements (ressources des locataires) et le niveau des loyers. Cette convention ouvre droit, pour les occupants, à l’aide au logement temporaire (ALT).


Complément N°6 : les résidences sociales et maisons relais

Les résidences sociales sont issues de la réglementation des logement-foyers. Elles constituent une modalité de logement temporaire créée en 1994.

  • Objet des résidences sociales Les résidences sociales (art. L302-5 du CCH) sont des outils privilégiés PDALPD qui doivent être pris en compte dans les programmes locaux de l’habitat (PLH). Ce sont des structures d’une trentaine de logements qui s’inscrivent dans la chaîne du logement entre les structures d’hébergement et d’insertion (urgence, CHRS, CADA) d’une part, et le logement locatif social d’autre part. L’objectif global de cette politique est l’insertion urbaine et sociale de la structure et de ses résidents.

Elles ont pour objet concret d’offrir une solution de logement meublé temporaire à des ménages ayant des revenus limités ou rencontrant des difficultés d’accès au logement ordinaire, pour des raisons économiques mais aussi sociales, et pour lesquels un accompagnement social peut s’avérer nécessaire. Elles accueillent des populations très diversifiées comme les jeunes travailleurs ou jeunes en insertion, les personnes en formation professionnelle, les femmes en difficulté, les travailleurs immigrés… Il est également prévu que des résidences sociales puissent accueillir un pourcentage de logements dédiés à l’hébergement, supérieur à 10% de leur capacité, notamment pour des personnes auparavant logées dans de l’habitat indigne, durant la période des travaux.
Les résidences sociales constituent pour leurs résidents un véritable domicile où ils bénéficient de garanties proches des régimes locatifs de droit commun, notamment l’obligation d’un contrat écrit, la délivrance de quittances et le bénéfice de l’aide personnalisée au logement ou de l’allocation logement dans les départements d’outre-mer. Sont également prévus des structures de concertation et le recours à un accompagnement social au logement lorsqu’il est nécessaire. En cela, elles se différencient des structures d’hébergement d’urgence.

  • Les maisons relais Au sein des résidences sociales qui ont une vocation principale de logement temporaire, il existe une catégorie particulière, mais essentielle, les maisons-relais qui permettent aujourd’hui de répondre aux besoins spécifiques de publics cherchant à se loger durablement dans des structures collectives. Ce sont des petites structures de 10 à 30 places, qui constituent une alternative de logement pour les personnes fragilisées pour vivre de façon autonome dans un logement individuel. Elles proposent une solution d’habitat durable, sans limitation de durée, et permettent aux personnes de se réinsérer socialement dans un cadre de vie convivial.
  • Mise en œuvre des résidences sociales Dans les PDALPD, les PLH et les conventions de délégation de compétence, la programmation des résidences sociales doit découler d’une analyse exhaustive et approfondie des besoins des publics potentiellement concernés, notamment à partir des observatoires de l’habitat mis en place au niveau départemental et intercommunal. Les projets de résidences sociales sont portés par les collectivités territoriales et leurs groupements. Le montage et le développement de ces projets repose sur un partenariat étroit associant outre les services de l’Etat (DDE et DDASS) et les collectivités locales, l’ensemble des acteurs oeuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées (associations, bailleurs sociaux, caf, collecteurs du 1% logement, …) Les services de l’Etat ont en la matière un double rôle à jouer :
    -  d’une part, ils ont pour mission de collaborer à l’évaluation des besoins dans le cadre des PDALPD et de les rappeler aux collectivités afin qu’ils soient effectivement pris en compte qu’il y ait ou non une délégation de compétence en matière de logement ;
    -  d’autre part ils doivent faciliter le montage et le suivi des projets et encourager à cet effet des démarches partenariales, tant pour la définition du projet que pour son financement.

Une circulaire n°2006-45 du 4 juillet 2006 relative aux résidences sociales, élaborée par la DGUHC et la Direction Générale des Affaires Sociales (DGAS), abroge et remplace la circulaire du 19 avril 1995 relative à la création des résidences sociales.
Elle rappelle que, à côté du développement d’une offre nouvelle, la priorité s’attache à la transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales, concomitamment à leur réhabilitation et à leur desserrement quand les chambres sont d’une surface très faible.
La circulaire de 40 pages comporte 7 annexes techniques :
- annexe 1 - le projet social
- annexe 2 - la transformation des foyers de jeunes travailleurs en résidences sociales
- annexe 3 - la transformation des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales
- annexe 4 - les foyers-soleil
- annexe 5 - les financements à l’investissement
- annexe 6 - le fonctionnement et la gestion
- annexe 7 - les caractéristiques du bâti

  • Financement des résidences sociales Les résidences sociales sont conventionnées à l’APL. Ce conventionnement découle d’une participation de l’Etat à leur financement - création en PLAI ou réhabilitation en PALULOS -. Ces financements, qui permettent également l’accès à des aides fiscales (TVA à taux réduit, TFPB) ont deux contreparties principales :
    - l’obligation de respecter les normes techniques fixées par les textes réglementaires applicables du CCH et en particulier l’arrêté technique du 10 juin 1996,
    - l’obligation pour le gestionnaire de respecter un plafond de ressources pour l’admission des résidents et un plafond de redevance compatible avec l’objectif social de la résidence. Les redevances ne doivent pas dépasser un plafond, fixé annuellement par voie de circulaire, et les revenus des ménages accueillis dans les résidences sociales financées par ce prêt ne doivent pas dépasser 60% des plafonds de ressources HLM, sauf dérogation accordée par le préfet du département. Cette dérogation peut toucher jusqu’à 25% des résidents et permettre ainsi des souplesses en matière d’attribution, pour les personnes disposant de ressources intermédiaires entre les plafonds PLAI et les plafonds de ressources PLUS, en particulier lorsque les publics visés ont des difficultés particulières d’accès au logement (ex : résidents de longue date des foyers de travailleurs migrants, saisonniers, femmes sortant de ruptures familiales violentes.. etc..)

Le recours au financement PLUS, pour les maîtres d’ouvrage pouvant en bénéficier (organismes HLM et SEM), doit rester limité et ne devra être envisagé :
- que si l’octroi de la dérogation préfectorale permettant d’accueillir dans une résidence financée en PLAI 25% de résidents au dessus des plafonds PLAI n’était pas suffisante pour répondre aux besoins locaux ;
- que si le besoin à satisfaire correspond bien à du logement collectif en foyer et non à du logement ordinaire, le besoin étant dans ce cas susceptible d’être couvert de manière plus appropriée par un dispositif de location/sous location ;
- qu’avec l’assurance que le niveau de redevance en PLUS sera compatible avec les ressources des publics concernés.

Complément N°7 : Les résidences hôtelières à vocation sociale

(article L631-11 du CHC)
La loi ENL de 2006 a créé la possibilité de résidences hôtelières à vocation sociale, dénommées LOGIRELAIS, qui constituent une nouvelle offre hôtelière adaptée aux besoins d’un public à faible revenu ne nécessitant pas la mise en place d’un accompagnement social individualisé au sein de la résidence, notamment aux besoins de salariés en situation précaire.
La résidence hôtelière à vocation sociale est un établissement commercial d’hébergement agréé par le préfet et non soumis à autorisation d’exploitation. Elle est constituée d’un ensemble homogène de logements autonomes équipés et meublés, offerts en location pour une occupation à la journée, à la semaine ou au mois à une clientèle qui peut éventuellement l’occuper à titre de résidence principale.
L’exploitant d’une résidence hôtelière à vocation sociale est agréé par le préfet du département dans lequel la résidence est implantée. Il s’engage à réserver au moins 30 % des logements de la résidence à des personnes défavorisées, ces personnes étant désignées, soit par le préfet du département, soit par des collectivités territoriales, associations, organismes et personnes morales dont la liste est arrêtée par ce dernier.
La résidence hôtelière à vocation sociale et son exploitant sont agréés par le Préfet du département dans lequel elle est implantée.
La loi de finances rectificative du 30 décembre 2006 prévoit l’instauration d’un régime de défiscalisation au profit des particuliers investissant dans ces résidences.

Complément N°8 : le 1% en faveur des personnes défavorisées

La Participation des Entreprises à l’Effort de Construction (PEEC) (Art. L313-1 à L313-6 du CCH) a été rendue obligatoire en 1953, afin de contribuer à la résolution de la crise du logement. Depuis 1975, le 1% Logement a été également utilisé pour financer le logement des travailleurs immigrés à hauteur de 1/9ème des sommes investies par les entreprises. Il s’agissait essentiellement de financer des foyers et des logements familiaux. Progressivement ces fonds ont été étendus au logement des populations en difficulté (Charte 9%). Cette mission a été renforcée par la convention quinquennale « pour l’emploi de la PEEC en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières » signée le 14 mai 1997 qui unifie les actions. Dans ce cadre, un plan quinquennal prévoit un effort particulier du 1% en faveur des foyers de travailleurs migrants. Par ailleurs, les collecteurs se sont engagés à consacrer 10% des fonds collectés à des aides destinées aux familles ayant des difficultés d’accès ou de maintien dans le logement (aides à des bailleurs sociaux pour construire des logements ou des aides à des personnes physiques). Le 1%, en réalité 0,45% de la masse salariale depuis 1992, se décompose en 2 parties, d’une part de 8/9éme, et, d’autre part, de 1/9éme c’est à dire :
-  0,40 %dont l’entreprise choisit le mode de versement entre différentes possibilités
-  0,05 %versé obligatoirement sous forme de subvention et réservé aux populations rencontrant des difficultés particulières.
Le calcul s’effectue par rapport à l’assiette des cotisations de Sécurité Sociale.

Le CIL-PASS ASSISTANCE est un service gratuit d’accompagnement personnalisé destiné aux salariés en difficultés qui rencontrent des problèmes conjoncturels liés au logement en cas de situation de déséquilibre budgétaire imprévue. Ils bénéficient d’une écoute, d’une évaluation de la situation et des difficultés rencontrées et peuvent obtenir les aides du 1% Logement, ou à défaut, une réorientation vers un partenaire extérieur ou une structure spécialisée.
Selon les cas, CIL-PASS assistance peut être cumulé avec :
-  le refinancement de prêts immobiliers onéreux,
-  les aides pour l’allégement temporaire de quittances de loyers, le prêt pour double charge de logement,
-  le prêt pour adaptation du logement pour une personne handicapée,
-  le Prêt SÉCURI-PASS

Complément N° 9 : le Numéro départemental unique

Toute personne souhaitant obtenir un logement locatif social doit recevoir un numéro départemental d’enregistrement (Art. L 442-1-1 du CCH). L’objectif est la prise en compte de toute demande de logement social en permettant un examen prioritaire en cas d’attente anormalement longue, ainsi qu’une meilleure transparence des attributions de logements. Aucune attribution de logement social ne peut être effectuée sans délivrance préalable d’un numéro unique.
Ce numéro est dit unique car il reste attribué au demandeur, même si celui-ci formule plusieurs demandes simultanées ou successives auprès de différents bailleurs.
La demande est enregistrée par tout organisme d’HLM ou société d’économie mixte gérant des logements sociaux dans le département et les services de l’État désignés par les Préfets. Les communes ou leurs groupements peuvent s’ils le souhaitent par délibération être le lieu d’enregistrement. Après cet enregistrement, elles doivent transmettre les demandes aux bailleurs sociaux susceptibles de les traiter.
Le traitement informatique repose soit sur une application nationale proposée par l’État, soit sur des systèmes locaux pour gérer les bases départementales dans la confidentialité. Dans les deux cas, l’enregistrement fait l’objet d’une gestion conjointe entre l’état et les bailleurs sociaux. Après concertation, le Préfet désigne les gestionnaires et le centre de gestion départemental qui gère notamment les codes d’accès au serveur des instances qui délivrent le numéro unique.
Le numéro unique comprend :
- Le code du département
- L’année et le mois du dépôt de la demande
- Un numéro séquentiel attaché au demandeur,
- Le code identifiant l’instance procédant à l’enregistrement.
Dans le mois qui suit l’enregistrement le demandeur doit recevoir une attestation d’enregistrement. Si ce délai n’est pas respecté, le Préfet a un droit d’enregistrement d’office. L’attestation indique obligatoirement le numéro unique attribué, la date d’enregistrement, le nom de l’instance enregistreuse et, si c’est une commune ou un groupement, le nom du (ou des) bailleur social a qui il a transmis la demande.
Chaque demande est valable un an à compter de sa date de dépôt. Un mois avant l’expiration de ce délai la structure enregistreuse doit prévenir le demandeur pour qu’il renouvelle sa demande.
Les rejets de demandes doivent s’appuyer sur des motifs réglementaires incontestables et doivent être notifiés par écrit au demandeur. Ils restent inscrits au fichier départemental pendant un an.

Complément N° 10 : charte de prévention des expulsions locatives

En matière de prévention des expulsions locatives, la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a permis de passer d’un traitement de l’expulsion, considéré comme un problème d’ordre public, à un traitement social et préventif, le plus en amont possible, afin d’éviter la phase contentieuse et de limiter, dans les faits, l’expulsion locative pour dettes de loyer aux seuls locataires de mauvaise foi.
Le changement de logique de la loi de 1998 s’est traduit, notamment, par l’obligation pour chaque département de se doter d’une charte de prévention des expulsions, dont certaines préexistaient à ce texte (comme en Dordogne, le Pas de Calais ou la Drôme).

  • Objet de la charte

Les chartes pour la prévention des expulsions locatives constituent le cadre de définition de la stratégie départementale de l’ensemble des partenaires en matière de prévention des expulsions locatives. Cette stratégie doit contribuant à une bonne articulation entre le travail social et la procédure judiciaire. Elles ont vocation à s’intégrer dans les chartes territoriales de cohésion sociale pour renforcer l’approche globale de la lutte contre les exclusions
Elles définissent les moyens et engagement des partenaires en établissant une stratégie en matière d’accompagnement social. Elles doivent comporter un dispositif de suivi.

Il s’agit de satisfaire à quatre objectifs :

- mobiliser tous les partenaires afin d’éviter que les personnes en situation de pauvreté ou de précarité ne se retrouvent un jour expulsées de leur logement. Pour atteindre cet objectif, il faut qu’il y ait un lien direct entre propriétaires, partenaires sociaux et locataires lors des premières difficultés de paiement des loyers et que cette organisation soit coordonnée avec les dispositifs du PDALD,
- prévenir le plus possible les procédures contentieuses par la mise en œuvre des aides que peuvent attendre les locataires en réelle difficulté,
- utiliser au mieux les dispositifs existants,
- rechercher les solutions les plus adéquates pour ces locataires.

La charte a pour objet, dans le cadre du PDALD :
- d’améliorer la prévention des expulsions des personnes défavorisées, logées dans le parc HLM ou le parc privé.
- de s’appuyer sur les pratiques de traitement amiable déjà en grande partie appliquées par les propriétaires bailleurs,
- d’utiliser tous les moyens qui pourront permettre aux personnes défavorisées de connaître les possibilités d’aides du FSL et du PDALD,
- de faciliter la connaissance le plus en amont possible, par les services sociaux et le FSL, des situations d’impayés des personnes défavorisées pouvant conduire à l’expulsion,
- d’organiser l’information du juge et du préfet dans le cas où ceux-ci seraient amenés à statuer respectivement sur la résiliation du bail et les demandes de concours de la force publique.
- d’aider la mise en œuvre des nouvelles dispositions de transmission des informations des juges et des préfets, et de façon plus générale organiser le partenariat entre les différents acteurs.

  • Élaboration de la charte Les chartes pour la prévention des expulsions relèvent de la responsabilité du Préfet et de celle du Président du conseil général. Elles doivent être signées, notamment par les bailleurs publics et par les organisations représentatives des bailleurs privés, dont les associations affiliées à l’Union Nationale pour la Propriété Immobilière, le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département en qualité de président du Conseil Départemental de l’Accès au Droit (CDAD), la chambre départementale des huissiers et celle de l’ordre des avocats ainsi que les maires des principales communes et, le cas échéant, les présidents des établissements publics de coopération intercommunale dotés de la compétence « Habitat ».
 Le réseau des associations départementales d’information sur le logement (ADIL) constitue comme les CADD un appui significatif du fait de leur rôle en matière d’information juridique aux locataires en impayés, l’expertise de la dette et la mise en place d’actions de formation.

  • l’enquête sociale L’élément clef du dispositif de prévention des expulsions est constitué par l’enquête sociale, en particulier, dans le parc privé où les locataires peuvent être particulièrement fragilisés car moins suivis socialement. Cette enquête poursuit un double objectif :

    - Réaliser un diagnostic complet de la situation sociale et financière du locataire, préconiser des solutions, en particulier de règlement de la dette, et mobiliser le locataire ;

    - Fournir au juge des éléments utiles pour lui permettre de prendre sa décision en toute connaissance de cause.

Un guide pédagogique a été élaboré en étroite collaboration entre toutes les administrations concernées et l’Agence nationale d’information sur le logement (ANIL) cf. liens utiles. Ce guide s’adresse principalement aux travailleurs sociaux mais aussi à l’ensemble des acteurs de terrain concernés par la procédure de prévention des expulsions, notamment les magistrats. Il a pour objectif de présenter, de manière pratique, l’ensemble des actions qui doivent être menées dans le cadre de l’enquête sociale en présentant l’ensemble des dispositifs pouvant être mobilisés et articulés entre eux. Il précise aussi la forme et les caractéristiques des informations à transmettre au juge et le rôle que doit jouer l’accompagnement social lié au logement.

Les chartes pour la prévention des expulsions doivent prévoir les conditions de réalisation des enquêtes sociales et de leur répartition entre les différents organismes sociaux compétents et les associations spécialisées.
 Préférentiellement l’enquête sociale doit être confiée au travailleur social qui connaît déjà le locataire. Lorsque les travailleurs sociaux de secteur ne peuvent assurer cette enquête, certaines CAF et CMSA, pour les ménages percevant des prestations sociales, ainsi que les centres communaux d’action sociale (CCAS) peuvent aussi en être chargés. Il est également possible de faire appel à des associations spécialisées pouvant être financées par le Fonds de solidarité pour le logement (FSL).
 Enfin, les chartes doivent définir une stratégie en matière d’accompagnement social.

  • Mise en oeuvre La charte doit être évaluée annuellement sur les objectifs et les actions engagées. Un comité de prévention des expulsions doit se réunir deux fois par an pour faire le point sur les difficultés éventuelles rencontrées et effectuer les correctifs nécessaires au programme d’action. Un programme d’action de prévention doit être défini chaque année en référence aux actions présentées dans le document. Un « lieu ressources » sur tous les aspects juridiques liés à la prévention et au traitement des expulsions doit est mis à la disposition des acteurs du département. Un rapport annuel sur la prévention des expulsions doit être présenté au PDALD ainsi qu’au CRH.

La politique de prévention des expulsions locatives doit constituer aujourd’hui une action majeure du PDALPD dont L’État et le Conseil général assurent le copilotage.
Dans ce cadre, le Préfet président de la SDAPL, de la commission de surendettement, a la faculté de saisir directement le FSL d’une demande d’aide concernant une famille en impayé de loyer.
 Il s’assure que les procédures d’urgence mises en place pour les aides du FSL sont bien utilisées pour la prévention des expulsions et que les locataires pour lesquels un relogement est envisagé sont pris en compte au titre des publics prioritaires du PDALPD à travers notamment le recours au contingent préfectoral et à la mise en œuvre des engagements négociés dans le cadre des accords collectifs avec les bailleurs sociaux.
Une circulaire du 13 mai 2004 relative à la mise en œuvre d’un dispositif d’urgence visant à la prévention des expulsions, prévoit, en effet, dans le parc HLM, la signature d’un protocole permettant le maintien du ménage dans les lieux et le rétablissement de l’aide personnelle au logement, même après résiliation de bail, sous réserve du respect par le locataire de ses engagements. La loi de programmation pour la cohésion sociale, du 18 janvier 2005, a inscrit ce dispositif dans la loi tout en précisant que le protocole, conclu entre le bailleur et l’occupant, devait intervenir après résiliation effective du bail.

Cette même loi a également prévu que la saisine de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) est désormais obligatoire, sous peine d’irrecevabilité de la demande, aux fins de constat de résiliation de bail.

  • commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives Suite à la loi ENL de 2006, le PDALPD définit des mesures adaptées concernant la prévention des expulsions locatives ainsi que les actions d’accompagnement social correspondantes. A cette fin, le comité responsable du plan peut créer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives avec pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d’aides personnelles au logement, sur l’attribution d’aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d’accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d’impayés. Lorsque cette commission est créée, les compétences de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) sont exercées par les organismes payeurs de l’APL ( caisses d’allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole). Dans ce cas les organismes payeurs de l’APL deviennent compétents pour :
    - Décider, selon des modalités fixées par décret, du maintien du versement de l’aide personnalisée au logement lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge ;
    - Statuer sur les demandes de remise de dettes présentées à titre gracieux par les bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement en cas de réclamation d’un trop-perçu effectuée par l’organisme payeur ;
    - Statuer sur les contestations des décisions des organismes ou services chargés du paiement de l’aide personnalisée au logement ou de la prime de déménagement.

Textes de références

  • Loi « Besson » n°90-449 du 31 mai 1990, « Visant à la mise en oeuvre du droit au logement » (J.O. du 2 juin 1990)
  • Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 « d’orientation pour la ville » art. 13 (J.O. du 19 juillet 1991)
  • Loi n°94-624 du 21 juillet 1994 « relative à l’habitat » art 21 (J.O. du 24 juillet 1994)
  • Loi « Aubry » n°98-657 « d’orientation relative à la lutte contre les exclusions » du 29 juillet 1998.art 30 à 38 (J.0. du 31 juillet 1998)
  • Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) (J.O. du 14 décembre 2000)
  • Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 « relative aux libertés et responsabilités locales » art. 61 (J.O. du 17 août 2004)
  • Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (J.O. du 19 janvier 2005)
  • Loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 « portant engagement national pour le logement (J.O. du 16 juillet 2006)
  • Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (J.O. du 6 mars 2007)
  • Décret n° 99-897 du 22 octobre 1999 relatif aux plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et aux fonds de solidarité pour le logement (J.O. du 23 octobre 1999)
  • Décret n°2005-212 du 2 mars 2005 relatif aux fonds de solidarité pour le logement (J.O. du 4 mars 2005)
  • Décret n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif aux plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées
  • Circulaire n°90-89 du 7 décembre 1990 (Équipement-Logement) NOR : LOGC9010224C
  • Circulaire n°93-23 du 11 mars 1993 relative à l’application de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (Équipement-Logement) NOR : LOGC9310044C
  • Lettre-circulaire du 7 juin 2001 relatives aux PDALPD et aux FSL.
  • Circulaire n°2001-25 / UHC / OC / 9 du 20 avril 2001 relative au numéro départemental d’enregistrement des demandes de logements locatifs sociaux.
  • Circulaire n°2004-58 UHC/IUH 1 du 4 novembre 2004 relative aux nouvelles dispositions concernant les fonds de solidarité pour le logement (FSL) contenues dans la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 65)
  • Circulaire n° 2005-32 UHC/IUH1 du 11 mai 2005 relative à la prévention des expulsions locatives.
  • Circulaire n°2006-45 du 4 juillet 2006, relative aux résidences sociales
  • Circulaire UHC/DH/ n°2006-68 du 11 septembre 2006 « Présentation de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement » NOR : SOC/U/06/10549/C