Le Programme Local de l’habitat (PLH) et le Plan départemental de l’habitat (PDH) par Maurice Goze (2014)

publié le 24 septembre 2014 (modifié le 10 avril 2018)

PLH & PDH

ZAC du Bon Lait Lyon 7

© RUCH MP/Agence d’Urbanisme de Lyon

ZAC du Bon Lait Lyon 7 © RUCH MP/Agence d’Urbanisme de Lyon

Fiche crée en 2007 par Maurice Goze, professeur - Directeur de l’Institut d’aménagement, de tourisme & d’urbanisme (IATU) - Université Bordeaux – Montaigne - Actualisation de la fiche septembre 2014

Le logement demeure à titre principal une compétence de l’État. Toutefois son inscription spatiale puis la décentralisation de compétences connexes en matière d’urbanisme ou de politique sociale ont progressivement imposé une territorialisation sous la forme de politiques locales de l’habitat. Parmi de nombreux acteurs, les collectivités locales et, singulièrement, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) y occupent une place de plus en plus déterminante. Le besoin d’instruments de coordination a justifié l’apparition de programmes locaux de l’habitat (PLH) puis de plans départementaux de l’habitat (PDH).
Au fil de lois successives, le PLH a connu une consolidation progressive de son caractère opérationnel, de sa portée juridique et de son rôle dans l’organisation des rapports entre l’État, les communes et les intercommunalités. La responsabilité des EPCI à fiscalité propre (Métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes) dans l’élaboration de ce document initialement communal s’est affirmée au fil du temps, passant, d’une simple incitation, à l’obligation pour les plus importants d’entre eux. Cet instrument est devenu à leur profit le préalable à une délégation de la gestion des aides à la pierre de l’État et le moyen de gestion de l’obligation d’un quota de logement sociaux imposé à certaines communes. Cette intercommunalisation bénéficie à échéance, d’une part, d’une généralisation de la couverture du territoire national par de tels établissements et, d’autre part, du renforcement de leur échelle. La cohérence des politiques locales profite par ailleurs de l’intercommunalisation progressive des PLU et de leur capacité, sous cette condition, à tenir lieu de PLH, voire de plan de déplacement urbain. Elle bénéficie aussi de la contractualisation avec les EPCI à fiscalité propre des dispositifs de la politique de la ville sur la base d’un projet de territoire coproduit et partagé à l’échelle intercommunale.
Le PDH par ailleurs a affirmé sa vocation de support d’information, de concertation et de coordination, notamment des PLH, sans acquérir pour autant de portée juridique.
Les dispositions concernant le PLH figurent aux articles L301-5, L301-5-1, L301-1-5-1-1, L302-1 à L302-13-1 et R302-1 à R302-1-4, R 302-2 à R302-13-1 du code de la construction et de l’habitation et aux articles L123-1, et, dans sa version PLUI/H, L123-1-4, L123-1-9, L12-12, L123-12-1, R 123-3-1, R 123-14-1 du code de l’urbanisme.

  I - Évolution

1- Origine du PLH

Issu de l’expérimentation locale, le Programme local de l’habitat (PLH) a été introduit dans la législation, par la loi du 7 janvier 1983 « relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État », pour permettre aux communes de fixer de manière prévisionnelle pour 5 ans leurs priorités en matière d’habitat et de prendre l’initiative de leur mise en œuvre. À l’origine, tandis que les communes peuvent se saisir des compétences d’urbanisme, ce document facultatif cherche à articuler leur réflexion en matière d’habitat et la programmation des aides à la pierre de l’État par le préfet, à laquelle il apporte un éclairage territorialisé. Il s’agit de rompre avec une programmation automatique via un outil d’administration négociée. Guidée par une circulaire du 7 mai 1985, leur procédure, peu formalisée, traduit alors une volonté d’initiative par le bas et d’expérimentation. La seule obligation de contenu concerne la définition de leurs opérations prioritaires, notamment en faveur des personnes « mal-logées ou défavorisées ». Les plans d’occupation des sols doivent seulement prendre le PLH en considération.

2- Une intercommunalité incitée

La « loi d’orientation pour la ville » (LOV) du 13 juillet 1991 a fait du PLH un instrument prospectif de cohérence incité. Doté d’une procédure, il devient l’instrument privilégié de la mise en œuvre des principes de mixité et de diversité de l’habitat qu’elle introduit dans l’urbanisme et de réponse à une obligation d’un quota de 20% de logement sociaux qu’elle impose à certaines communes. Il doit être assorti d’un programme d’actions immobilières et foncières. Elle incite son élaboration à l’échelle intercommunale, en réservant à ce niveau le bénéfice d’une convention de 3 ans renouvelable qui garantit une priorité dans la programmation des aides de l’État. Afin de contribuer à la mise en œuvre du droit au logement, le PLH doit prendre en compte les dispositions du Plan Départemental d’Action Pour le Logement des Plus Défavorisés.
La loi du 21 janvier 1995 « relative à la diversité de l’habitat » assouplit les contraintes introduites par la LOV et simplifie leur procédure. Puis, la loi du 14 novembre 1996 « relative à la mise en place du pacte de relance pour la ville » oblige les communes qu’elle classe en Zone Urbaine Sensible (ZUS) à se doter de cet outil avec pouvoir de substitution du préfet pour l’établir en cas de défaillance des communes. Par un effet de balancier lié aux alternances politiques, « la loi de lutte contre les exclusions » du 29 juillet 1998 abaisse le seuil à partir duquel les communes sont tenues de satisfaire à un quota de logements sociaux. Elle oblige les préfets à tenir compte du périmètre des PLH lors de la délimitation des bassins d’habitat et elle introduit des représentants des EPCI compétents dans les conférences intercommunales du logement qu’elle crée.

3- Une compétence intercommunale

La loi du 12 juillet 1999 « relative au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité » fait du PLH une compétence obligatoire des communautés d’agglomération et des nouvelles communautés urbaines dont elle introduit les statuts. Avec la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du territoire du 25 juin 1999, le PLH constitue le volet habitat des contrats d’agglomération et des contrats de ville.
La « loi Solidarité et Renouvellement Urbain » du 13 décembre 2000 a renforcé la place du PLH dans l’ordonnancement juridique de l’urbanisme par une obligation de compatibilité avec le SCOT assortie d’une obligation de compatibilité des PLU et des cartes communales avec le PLH. L’exercice du droit de préemption urbain peut clairement prendre pour référence la délibération définissant les actions à mettre en œuvre pour mener à bien le PLH. Celui-ci doit préciser l’échéancier de la réalisation de logements manquants pour satisfaire l’obligation de 20% de logement sociaux, dont ce texte redéfini la notion en modifiant les seuils démographiques des communes concernées.
La « loi Libertés et responsabilités locales » du 13 août 2004, s’inscrivant dans l’acte II de la décentralisation, a consacré le rôle du PLH en faisant de ce document, soumis à l’avis d’un comité régional de l’habitat, la condition d’accès à la délégation de gestion des aides à la pierre de l’État ouverte à certains EPCI dans le cadre d’une convention. Le PLH définit aussi les conditions de mise en œuvre d’un dispositif d’observation de l’habitat, sa durée est portée à 6 ans et il relève désormais de la compétence exclusive des EPCI.

4- une mise en œuvre obligatoire

La loi Engagement National pour le Logement du 13 juillet 2006 consolide le glissement vers le niveau intercommunal de la responsabilité du PLH. Elle oblige toutes les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines à se doter d’un programme local de l’habitat, lequel doit être adopté dans les trois ans qui suivent la publication de la loi. Elle supprime les règlements d’attribution, mais permet, en contrepartie aux EPCI dotés de ce document de conclure avec les organismes HLM un accord collectif de 3 ans définissant un engagement annuel quantifié d’attribution de logements aux personnes défavorisées. Créé par cette loi, le Plan Départemental de l’Habitat dont chaque département doit se doter pour 6 ans, sous l’autorité conjointe du Préfet et du Président du Conseil Général, constitue un document de référence pour une cohérence des politiques exprimées dans les PLH.

5- Une intégration progressive au champ de l’urbanisme

Avec loi de Mobilisation pour le logement et de lutte contre les exclusions du 25 mars 2009 le programme d’actions du PLH doit indiquer l’échéancier prévisionnel de réalisation de logements et les moyens fonciers mis en œuvre et être détaillé par commune ou secteur géographique. L’avis du CRH doit être pris en compte et intégré au PLH pour qu’il devienne exécutoire. Un bilan triennal doit être établi, à l’issue duquel peut être dénoncée la convention de délégation des aides à la pierre. La loi étend l’obligation d’élaboration de ce document à aux communautés de communes de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, mais aussi, par défaut d’EPCI compétent, aux communes de plus de 20 000 habitants réintroduisant donc de manière circonstanciée la possibilité d’un PLH communal. Toutefois, afin de renforcer la cohérence de la politique de l’habitat et de faciliter sa mise en œuvre, elle ouvre la faculté de d’intégrer le PLH au sein du PLU dès lors que celui-ci est élaboré et approuvé par un EPCI compétent dont il couvre l’intégralité du territoire. À la suite de la loi Engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, le PLU intercommunal devient le principe et le PLU communal l’exception. Il doit désormais couvrir l’intégralité du territoire intercommunal et tient lieu de PLH et de plan de déplacements urbains (PDU) si l’intercommunalité est, pour ce dernier, également autorité organisatrice de transports urbains (AOTU). Cette démarche est a priori favorisée par la loi de réforme des collectivités locales du 16 décembre 2010 qui vise à généraliser la couverture du territoire national par des EPCI à fiscalité propre et qui ajoute la Métropole à la liste des EPCI compétents de plein droit en matière de PLH et de PLU.
À défaut de faire une obligation de cette intégration, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014 en favorise la démarche par l’intercommunalisation de principe des PLU, sauf opposition d’une minorité de blocage de certaines communes. Le législateur n’a pu en effet imposer une intercommunalisation obligatoire ; les communautés existantes se voient transférer automatiquement la compétence trois ans après la promulgation de la loi, sauf si 25 % des communes représentant 20 % de la population s’y oppose les trois mois précédant ce délai. Par contre, ce transfert peut être opéré à tout moment volontairement dans les 3 mois qui précèdent ce délai et par la suite la communauté devient compétente à l’issue de l’année suivant l’élection de son président, sauf expression de la minorité de blocage précédemment définie. Enfin, à tout moment la communauté peut engager le débat sur ce transfert au risque de l’expression de la minorité de blocage des communes. La fusion PLU/PLH/PDU en un PLUIHD est facilitée mais elle demeure facultative.

La loi ALUR résout certaines difficultés juridiques apparues à l’occasion des premiers PLUIH par l’introduction d’un programme d’orientations et d’action dans le PLUIH, tandis que c’est désormais le PLUI dans son ensemble et non plus seulement les OAP, qui tient lieu de PLH lorsque cette intégration est décidée.
Rappelons par ailleurs que la loi du 18 Janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public porte par ailleurs à 25% le quota de logement sociaux imposé à certaines communes d’agglomérations à marché tendu avec toutefois une possibilité de dérogations pouvant ramener ce taux à 20%.

  II- L’objet et le contenu du PLH : un instrument prospectif et pré opérationnel

1- Objet du PLH  

Le PLH est établi par un EPCI compétent pour l’ensemble de ses communes membres sur la totalité de son périmètre. Dans le cas de Paris, Lyon et Marseille, les maires d’arrondissement participent à cette élaboration. Plus spécifiquement, les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles ont obligation de se doter de ce document. Par défaut, il est établi par les communes de plus de 20 000 habitants qui ne sont pas membre d’un EPCI compétent. Le Programme local de l’habitat définit, pour 6 ans, les objectifs et les principes d’une politique locale de l’habitat. Celle-ci vise à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l’accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées, en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logement entre les communes et entre les quartiers d’une même commune.

Ces objectifs et ces principes tiennent compte :

  • d’une part, des dynamiques territoriales et de la structuration territoriale : évolution démographique et économique, évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, desserte en transports, des équipements publics, nécessité de lutter contre l’étalement urbain. Il permet ainsi la définition et la mise en œuvre d’une politique fondées sur la compréhension des marchés locaux de l’habitat dans leur relation avec les problématiques de déplacement.
  • d’autre part, des dispositifs politiques locaux : options d’aménagement déterminées par le schéma de cohérence territoriale ou le schéma de secteur lorsqu’ils existent, ainsi que du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées et, le cas échéant, de l’accord collectif intercommunal signé entre l’EPCI et les organismes disposant d’un patrimoine locatif social.

Il indique, les moyens, notamment fonciers, mis en œuvre par les communes et par les EPCI pour y parvenir et définit les conditions de mise en œuvre d’un dispositif d’observation de l’habitat.

2. Contenu du PLH :

Le PLH comporte un diagnostic, un document d’orientation et un programme d’actions détaillé par secteurs géographiques.

a) le diagnostic :

Il porte sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l’hébergement, et analyse les différents segments de l’offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l’offre d’hébergement, ainsi que l’offre foncière.

À ce titre :

  • il analyse de la situation existante, les évolutions en termes d’adéquation entre offre et demande de logements et d’hébergement sur les différents segments du marché local de l’habitat, en prenant en compte les enjeux liés aux déplacements et aux transports. Le diagnostic du PLH peut également inclure une analyse de la situation sur l’habitat indigne et des copropriétés dégradées, notamment grâce aux informations obtenues par la base sur le parc privé potentiellement indigne (PPPI). Le PLH fait l’analyse des dysfonctionnements constatés en matière d’équilibre social de l’habitat. L’analyse de l’offre inclut le foncier, l’offre publique et privée de logements et d’hébergement, l’état du parc existant, un repérage des situations d’habitat indigne. L’analyse de la demande doit comporter une estimation quantitative et qualitative des besoins en logement des jeunes à partir, notamment, des besoins prévisibles, des besoins répertoriés dans le PDALPD, des besoins en logements sociaux et en places d’hébergement, y compris foyers logements, des besoins des étudiants ou ceux propres à certaines catégories de population en particulier en matière d’accessibilité et de logements adaptés. En lien avec le schéma départemental d’accueil des gens du voyage (SDAGDV), le PLH précise les enjeux liés aux gens du voyage en matière de sédentarisation et de production d’une offre adaptée
  • il évalue les résultats et effets des politiques de l’habitat mises en œuvre au cours des dernières années sur le territoire du PLH ou du précédent PLH, notamment les actions et moyens mis en œuvre et leur bilan au regard des objectifs et leurs effets sur le marché du logement.
  • il expose les conséquences en matière d’habitat des perspectives de développement et d’aménagement des SCoT et schémas de secteurs. En l’absence de SCoT il indique comment le PLH prend en compte l’objectif de mixité sociale. Cette étude peut intégrer des données sur une échelle d’agglomération débordant éventuellement l’aire du PLH.

b) le document d’orientation, énonce des principes et objectifs en matière de :

  • mixité et d’offre suffisante, diversifiée et équilibrée, des différents types de logements
  • personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières,
  • politique d’attribution de logements sociaux,
  • requalification du parc public et privé existant, de lutte contre l’habitat indigne et de renouvellement urbain, en particulier de rénovation urbaine et d’actions de requalification des quartiers anciens,
  • adaptation de l’habitat en faveur des personnes âgées et handicapées,
  • logement des jeunes, notamment des étudiants.

Il indique les secteurs géographiques et les catégories de logements sur lesquels les interventions publiques sont nécessaires.

c) le programme d’action :

Il indique les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d’hébergement, dans le respect du droit au logement et de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements. Il précise :

  • les modalités de suivi et d’évaluation du PLH et les conditions de mise en œuvre d’un dispositif d’observation de l’habitat ;
  • les objectifs quantifiés et la localisation de l’offre nouvelle de logement et d’hébergement dans chaque commune, voire secteur géographique défini, en précisant la répartition prévisionnelle des logements locatifs sociaux entre les communes membres de l’EPCI dans les agglomérations assujetties par la loi à un quota de logements sociaux (25% ou 20%) ;
  • les actions à mener en vue de l’amélioration et de la réhabilitation du parc existant, qu’il soit public ou privé, et les actions à destination des copropriétés dégradées en difficulté, notamment les actions de prévention et d’accompagnement. À cette fin, il précise les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), et les Projets d’intérêt général (PIG), le cas échéant, les opérations de requalification des copropriétés dégradées et les actions de lutte contre l’habitat indigne et la précarité énergétique ;
  • les actions et opérations de requalification des quartiers anciens dégradés ;
  • les actions et opérations de rénovation urbaine et de renouvellement urbain, notamment celles impliquant la démolition et la reconstruction de logements sociaux, la démolition de logements situés dans des copropriétés dégradées, assorties d’un plan de revalorisation du patrimoine conservé et des mesures envisagées pour améliorer la qualité urbaine des quartiers intéressés et des services offerts aux habitants ainsi que de la prise en compte du relogement des habitants et des objectifs des politiques de peuplement ;
  • la typologie des logements à construire au regard d’une évaluation de la situation économique et sociale des habitants et futurs habitants et de son évolution prévisible. Cette typologie doit notamment préciser l’offre de logements locatifs sociaux (PLS et PLUS) et très sociaux (PLAI) ainsi que l’offre privée conventionnée ANAH sociale et très sociale. Cette typologie peut également préciser l’offre de logements intermédiaires, dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants ou existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique, toutes définies par décret (Cf : L.302-16 du CCH). Pour l’application de cette disposition, les logements appartenant à un organisme d’habitation à loyer modéré ou à une société d’économie mixte de gestion de logements sociaux agréée par le ministre chargé du logement dont le loyer prévu au bail est au plus égal aux plafonds fixés au titre IX du livre III du CCH, et destinés à des personnes de revenu intermédiaire dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés au titre IX du livre III, ainsi que les logements financés à l’aide d’un prêt mentionné à ce même titre IX, sont assimilés à des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302-16 lorsqu’ils ont été achevés ou ont fait l’objet d’une demande de permis de construire déposée avant le 1er mars 2014 ;
  • les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières ;
  • les réponses apportées aux besoins particuliers des étudiants.

Le programme local de l’habitat comprend un programme d’actions détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique qui indique pour chaque commune ou secteur :

  • le nombre et les types de logements à réaliser ;
  • les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et principes fixés ;
  • l’échéancier prévisionnel de réalisation de logements et du lancement d’opérations d’aménagement de compétence communautaire ;
  • les orientations relatives aux emplacements réservés pour des servitudes de mixité sociale, aux secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible tel qu’il résulte des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale que le PLU fixe, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements que le PLU définit dans le respect des objectifs de mixité sociale.

Le Programme d’actions indique le cas échéant ses incidences sur les PLU et les cartes communales par communes, voire secteurs géographiques définis. Il évalue enfin les moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre et indique à quelle catégorie d’intervenants incombe sa réalisation par type d’actions.

3- Le dispositif d’observation de l’habitat :

Le PLH définit les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat qui porte notamment sur :

  • l’analyse de la conjoncture du marché immobilier
  • le suivi de la demande de logement locatif social
  • le suivi des évolutions constatées dans le parcs de logements locatifs sociaux et le parc privé.

Les services de l’État mettent à la disposition des gestionnaires du dispositif d’observation les informations utiles qu’ils détiennent.

  III- Le PLH dans l’ordonnancement juridique

1- Rapport du PLH à différents dispositifs

Si l’on traite à part le cas du PLU, le PLH s’articule en amont et par ses effets en aval à différents instruments de politique de l’habitat ou de l’urbanisme :

  • Le PLH prend en compte les dispositions du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALPD), et celles de l’accord collectif intercommunal d’attribution des logements sociaux et du Protocole d’occupation du patrimoine social (POPS).
  • Le PLH doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT), Lorsqu’un SCoT est approuvé après l’approbation d’un programme local de l’habitat ce dernier est, le cas échéant, rendu compatible dans un délai de trois ans. À défaut de compatibilité entre un PLH et un SCoT, leurs dispositions peuvent être harmonisées dans le cadre de la procédure de l’article L122-16 du code de l’urbanisme où la révision du SCoT et l’approbation du PLH font l’objet d’une enquête publique commune organisée par le Président de l’EPCI chargé du SCoT.
  • Par la prise en compte des enjeux de déplacements et de transports, il s’articule au plan de déplacements urbains (PDU).
  • La carte communale doit être compatible avec le PLH.
  • Les contrats de ville intègrent les actions prévues par le PLH qui en retour prennent en considération les objectifs spécifiques de la politique de la ville visant les quartiers prioritaires.
  • La mise en œuvre des OPAH doit respecter les objectifs des PLH.
  • Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien le PLH, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de cette délibération, sauf s’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L211-4.

2- PLU et PLH

Sauf cas particulier, le périmètre du PLH est intercommunal ; par contre, si l’intercommunalité de principe du PLU est légalement affirmée aujourd’hui, dans les faits un PLH recouvre plusieurs PLU communaux, même si cette situation devrait devenir plus exceptionnelle après 2017. Par ailleurs, le PLU doit être compatible avec le PLH, ce qui amène à considérer deux types de situations :

a) PLH précédant un PLU

La délibération qui prescrit l’élaboration du PLU est notifiée au président de l’EPCI compétent en matière de PLH. Le PLU doit être compatible avec le PLH mais n’est pas illégal du seul fait qu’il autorise la construction de plus de logements que les obligations minimales du programme local de l’habitat n’en prévoient.
S’il y a lieu, le préfet adresse à l’EPCI compétent ou à la commune un dossier indiquant les motifs pour lesquels il considère que le PLU n’est pas compatible avec le PLH ainsi que les modifications qu’il estime nécessaires de lui apporter pour le mettre en compatibilité. Dans un délai d’un mois, l’EPCI ou la commune fait connaître au préfet s’il entend opérer la mise en compatibilité nécessaire. A défaut d’accord dans ce délai ou, en cas d’accord, à défaut d’une délibération approuvant dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, la mise en compatibilité, le préfet engage et approuve cette mise en compatibilité.

b) PLU précédant un PLH

Lorsqu’un PLH est approuvé après l’approbation d’un PLU, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans. Ce délai est ramené à un an pour permettre la réalisation d’un ou plusieurs programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le PLH et nécessitant une modification du plan. À l’issue du délai d’un an, si le PLU n’a pas été rendu compatible, le préfet adresse à l’EPCI compétent ou à la commune un dossier indiquant les motifs pour lesquels il considère que le PLU n’est pas compatible avec l’autre document ainsi que les modifications qu’il estime nécessaires de lui apporter pour le mettre en compatibilité.
Dans un délai d’un mois, l’EPCI ou la commune fait connaître au préfet s’il entend opérer une mise en compatibilité nécessaire. À défaut d’accord dans ce délai ou, en cas d’accord, à défaut d’une délibération approuvant dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, la mise en compatibilité, le préfet engage et approuve cette mise en compatibilité.
L’adaptation d’un PLH pour mettre en compatibilité un SCOT ou un PLU peut se faire dans le cadre particulier de l’article L306-1 du code de l’urbanisme.

3- PLUI valant PLH

Lorsqu’il est élaboré par un EPCI ou par la Métropole de Lyon, le PLU peut tenir lieu de PLH. Dans ce cas, il poursuit les objectifs énoncés dans le II de cette fiche (art L302-1 du CCH). Cette configuration, qui devrait monter en puissance dans le futur introduit des spécificités dans le contenu et dans la procédure du PLU.

a) Composition :
Lorsque le PLU tient lieu de PLH, il comprend une pièce supplémentaire sous la forme d’un « programme d’orientations et d’actions » en plus du rapport de présentation, du PADD, des orientations d’aménagement et de programmation, du règlement et des annexes. Toutefois, c’est l’ensemble du PLU qui vaut PLH.
Le programme d’orientations et d’actions (POA) comprend toute mesure ou tout élément d’information nécessaire à la mise en œuvre de la politique de l’habitat du PLU. Les orientations d’aménagement et de programmation précisent, quand à elles, les actions et opérations d’aménagement visant à poursuivre les objectifs énoncés à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation pour les PLH (cf : II ci dessus)
Lorsqu’une communauté de communes de moins de 30 000 habitants élabore un PLU tenant lieu de PLH, ce plan comprend donc un programme d’orientations et d’actions et, si nécessaire, des dispositions relatives à l’habitat dans les orientations d’aménagement et de programmation.
b) Spécificités procédurales :
Rappelons que tout PLUi est élaboré par l’EPCI en « collaboration » avec les communes membres selon des modalités déterminées en début de procédure par le conseil communautaire. Par ailleurs, en fin de procédure, si une commune est en désaccord avec des dispositions du projet arrêté du PLUI qui la concernent directement, le conseil communautaire délibère à nouveau et arrête le Projet à la majorité qualifiée. Le rapport du commissaire enquêteur et les observations du public sont présentés en conférence des maires. L’adoption du PLUI se fait par le conseil communautaire à la majorité.
Lorsque le PLH arrive à échéance ou lorsque l’expiration du délai de validité du PLH intervient avant la délibération portant approbation d’un PLU tenant lieu de PLH, ce programme ou ce plan peut être prorogé jusqu’à l’approbation du PLU. Cette prorogation est décidée, pour une durée de trois ans renouvelable une fois, par délibération de l’organe délibérant de l’EPCI compétent, et après accord du préfet de département.
Il en est de même lorsqu’un PLU élaboré par un EPCI est révisé pour intégrer les dispositions tenant lieu de PLH.

Le projet de plan local d’urbanisme tenant lieu de programme local de l’habitat est soumis au CRHH pour avis réputé favorable en cas de silence de plus de 3 mois après la transmission du PLU.
Lors du contrôle de légalité, le préfet peut demander des modifications lorsque les dispositions tenant lieu de PLH ne répondent pas aux objectifs de répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements, de renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement nécessaires, en application des dispositions de l’article L302-2-2 du Code de la Construction et de l’habitation (CCH) ou ont fait l’objet d’un avis défavorable ou de réserves émises par le CRHH.

Même en présence d’un SCoT approuvé, le PLU n’est exécutoire que dans un délai d’un mois suivant sa transmission au préfet, sous réserve des demandes de modifications de celui ci.
Trois ans au plus tard à compter de la délibération portant approbation ou révision du PLU tenant lieu de PLH, l’organe délibérant de l’EPCI réalise un bilan de l’application des dispositions de ce plan relatives à l’habitat au regard des objectifs prévus à l’article L302-1 du code du CCH. Ce bilan est transmis au préfet de département. Il est organisé tous les trois ans dès lors que le plan n’a pas été mis en révision.
Six ans au plus tard après la délibération portant approbation ou révision du plan local d’urbanisme, l’organe délibérant de l’EPCI procède, à une analyse des résultats de l’application de ce plan, notamment au regard des objectifs l’articleL302-1 du CCH.
Dans la pratique, la réalisation d’un PLUiH, à fortiori d’un PLUiHD, avec l’intégration d’un plan de déplacements urbains, constitue une petite révolution culturelle par le rapprochement des cultures techniques qu’elle nécessite.

  IV- PLH, logements sociaux et délégation des aides à la pierre

Le fait pour un EPCI de disposer d’un PLH, à fortiori s’il est doté parallèlement de la compétence politique du logement, présente l’avantage de lui permettre la mise en place de dispositifs d’information de concertation et de gestion mutualisée de l’attribution des logements sociaux, d’appréhender à son échelle la question de l’obligation d’un quota de logements sociaux pour certaines de ses communes et de prétendre à se faire déléguer la gestion des aides à la pierre de l’État. En d’autres termes d’obtenir une part essentielle des moyens d’une politique locale de l’habitat qu’il conjugue, en fonction de son statut, avec ceux de maîtrise foncière via le PLU et le droit de préemption urbain.

1- PLH et attribution de logements sociaux

a) accord collectif intercommunal

Dans le champ de l’attribution de logements sociaux, lorsqu’un EPCI compétent en matière d’habitat a adopté un PLH, il peut proposer aux organismes disposant d’un patrimoine locatif social dans son ressort territorial de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal (art L441-1-1 du CCH). Cet accord définit pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d’attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales ainsi que les moyens d’accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre et au suivi de cet engagement annuel. Cet accord est soumis pour avis au comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées dont le silence de plus de deux mois vaut avis favorable.

Cet accord prévoit la création d’une commission de coordination présidée par le président de l’EPCI qui a pour mission d’examiner les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l’accord. Elle émet un avis quand à l’opportunité d’une attribution en direction des commissions d’attribution.
Si un organisme bailleur refuse de signer l’accord collectif intercommunal, le président de l’EPCI désigne à l’organisme bailleur des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger, en tenant compte de l’état d’occupation du patrimoine social de l’organisme. Les attributions s’imputent sur les droits à réservation de l’EPCI et, le cas échéant, sur les droits à réservation dont bénéficient l’État ou les communes membres de l’EPCI, avec leur accord.
En cas de manquement d’un organisme bailleur aux engagements qu’il a pris, le président de l’EPCI peut procéder à un nombre d’attributions de logements équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées mentionnées dans l’accord, après consultation des maires des communes intéressées. Si l’organisme bailleur fait obstacle aux attributions prononcées par le président de l’EPCI, celui-ci saisit le représentant de l’État dans le département.

b) conférence intercommunale du logement

Tout EPCI doté d’un PLH approuvé peut créer une conférence intercommunale du logement. Coprésidée par le préfet de département et le président de l’EPCI, elle rassemble, outre les maires des communes membres de l’établissement, le préfet, des représentants des bailleurs sociaux présents dans le ressort territorial de l’EPCI, et des représentants du département, de tout organisme titulaire de droits de réservation, des représentants locaux des associations de locataires siégeant à la Commission nationale de concertation, des représentants des organismes d’intermédiation locative, des représentants des associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, des représentants locaux des associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement et des représentants des personnes défavorisées.
Cette conférence adopte, en tenant compte des critères légaux de priorité ainsi que de l’objectif de mixité sociale des villes et des quartiers, des orientations concernant :

  • Des objectifs en matière d’attribution et de mutation sur le patrimoine locatif social présent ou prévu sur le ressort territorial de l’EPCI.
  • Les modalités de relogement des personnes relevant de l’accord collectif intercommunal ou déclarées prioritaires au titre du DALO et des personnes relevant des projets de renouvellement urbain ;
  • Les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation.

La mise en œuvre de ces orientations, approuvées par l’EPCI et le préfet, fait l’objet de conventions signées entre l’EPCI, les organismes bailleurs et les réservataires de logements sociaux et, le cas échéant, d’autres personnes morales intéressées. De ce fait, lorsque le territoire comprend des quartiers prioritaires de la politique de la ville et fait l’objet d’un contrat de ville, la convention les concernant est élaborée dans le cadre de la conférence intercommunale du logement.

c) Dispositif de partage d’informations

Tout EPCI doté d’un PLH approuvé met en place un dispositif destiné à mettre en commun, en vue d’une gestion partagée des dossiers, les demandes de logement social et les pièces justificatives nécessaires à leur instruction et les informations relatives à la situation des demandeurs et à l’évolution de leurs dossiers en cours de traitement. Il le fait dans le cadre d’une convention avec les bailleurs de logements sociaux et les réservataires de logements sociaux respectivement situés dans son ressort territorial, et les organismes et services chargés de l’information des demandeurs de logement social ou de l’enregistrement des demandes de logement social.
Lorsqu’un qu’un partenaire refuse de signer la convention le préfet peut fixer les conditions de sa participation financière. En cas de défaillance de l’EPCI, le préfet peut s’y substituer pour instituer le dispositif.

d) Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs

Tout EPCI doté d’un PLH élabore ce plan en y associant les communes et un représentant des organismes bailleurs sociaux.
Le plan définit les orientations destinées à assurer la gestion partagée des demandes de logement social et à satisfaire le droit à l’information en fonction des besoins en logement social et des circonstances locales. Ce plan fixe le délai maximal dans lequel tout demandeur qui le souhaite doit être reçu après l’enregistrement de sa demande de logement social.
Pour la mise en œuvre de ces orientations, il détermine les actions auxquelles sont associés les organismes bailleurs, l’État et les autres réservataires de logements sociaux et, le cas échéant, d’autres personnes morales intéressées, notamment les ADIL et les agences d’urbanisme. À titre expérimental il peut prévoir la participation d’agents immobiliers.
Parmi ces actions, il prévoit les modalités d’organisation et de fonctionnement d’un service d’information et d’accueil des demandeurs de logement. Ces modalités prévoient elles même, a minima, la consultation de représentants locaux des associations de locataires siégeant à la Commission nationale de concertation et de représentants locaux des associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement. Ce service comporte au moins un lieu d’accueil des personnes bénéficiant du droit à l’information auquel concourent les bailleurs l’État et les réservataires. Le bilan de l’attribution des logements locatifs sociaux établi, chaque année, par les bailleurs sociaux, à l’intention des présidents des EPCI peut être consulté dans le cadre du service d’information et d’accueil des demandeurs de logement.

Le plan peut prévoir des actions expérimentales en matière de cotation de la demande lié à un système de qualification de la demande ainsi qu‘en matière de système de location choisie.

Le plan est approuvé par l’EPCI après avis des communes membres, réputé favorable après 2 mois de silence. Si dans les 2 mois suivant sa transmission au préfet celui ci n’a pas demandé de modifications, ou dès que les modifications qu’il demande ont été prises en compte, l’EPCI adopte le plan.

La mise en œuvre du plan se fait par des conventions entre l’EPCI et les organismes bailleurs, l’État et les autres réservataires de logements sociaux et, le cas échéant, d’autres personnes morales intéressées. Lorsqu’un bailleur ou un réservataire refuse de signer la convention, le préfet arrête les conditions de sa participation à la mise en œuvre de la convention.

2- PLH et délégation de gestion des aides à la pierre

Les EPCI dotés de la compétence politique du logement ayant approuvé un PLH exécutoire peuvent demander à conclure une convention avec l’Etat, par laquelle celui-ci leur délègue l’attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé, de celles en faveur de la location-accession et de celles destinées à la création de places d’hébergement. En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, s’y ajoutent les aides directes en faveur de l’accession sociale à la propriété.
On rappellera que les Métropoles, les Communautés urbaines et les communautés d’agglomération ont une compétence obligatoire de Politique du logement. Par contre, pour pouvoir être éligibles à la délégation, les communautés de communes doivent avoir opté pour la compétence politique du logement et du cadre de vie. Par ailleurs, la loi MAPTAM du 28/1/2014 a supprimé la limitation de la compétence logement aux seules opération d’intérêt communautaire qui s’appliquait aux communautés urbaines sauf pour celles crées avant la loi du12/7/1999. Cette modulation par l’intérêt communautaire subsiste pour les communautés d’agglomération et les communautés de communes.
La délégation à ces EPCi, tout particulièrement lorsqu’ils comportent moins de 50 000 habitants, est soumise à des critères d’appréciation de l’opportunité par le préfet, en termes d’existence d’une véritable politique locale portant à la fois sur le parc public et le parc privé, de volume suffisant de crédits délégables et de nombre significatif d’opérations évitant une programmation sans à coups, et en termes de capacité des services à conduire les actions découlant de la délégation. Toutefois, si ces conditions ne sont pas réunies, les conventions qui pourraient être signées avec le Département doivent prendre en compte les objectifs des PLH.

Le préfet de département, saisi de la demande de délégation, notifie dans un délai de 3 mois son accord ou son refus motivé.
Au terme des six ans de validité du PLH, la convention peut être prorogée pour une durée d’un an, par avenant, si l’EPCI dispose d’un PLH exécutoire ou, dans le cas contraire, s’il a pris une délibération engageant l’élaboration d’un PLH. Cette prorogation est renouvelable une fois dans les mêmes conditions. 

La convention ne peut pas être conclue ou renouvelée avec un EPCI lorsque le préfet estime que ses demandes motivées de modifications n’ont pas suffisamment été prises en compte par l’EPCI. 

Elle peut être dénoncée par le préfet, après avis du CRHH, s’il estime que les objectifs et engagements définis dans la convention sont insuffisamment atteints ou respectés, et en particulier lorsque les résultats du bilan triennal d’exécution du PLH ou du PLUIH sont manifestement insuffisants par rapport aux objectifs définis dans la convention.
Lorsqu’un EPCI a signé une convention de délégation des aides à la pierre, son président prononce l’agrément des opérations de logement social.

Lorsqu’une convention de délégation est conclue, la délégation porte obligatoirement sur les compétences suivantes : 



  1. L’attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires ;
  2. L’attribution des aides en faveur de l’habitat privé, ainsi que la signature des conventions locatives éventuellement liées, par délégation de l’Agence nationale de l’habitat. 

La délégation peut également porter sur tout ou partie des compétences suivantes :
  3. La garantie du droit à un logement décent et indépendant et, pour exercer cette garantie, la délégation de tout ou partie des réservations de logements dont le préfet de département bénéficie (à l’exception des logements réservés au bénéfice des agents civils et militaires de l’Etat), ainsi que la compétence pour conclure l’accord d’attribution des logements pour lesquels les organismes collecteurs agréés associés de l’UESL disposent de contrats de réservation ( L. 313-26-2 ) en lieu et place du représentant de l’Etat ;
  4. La mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributair
  5. La gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence ainsi que le financement des organismes et dispositifs qui y contribuent. 



Les compétences déléguées en application du 1°, de même que celles déléguées en application du 3° sont exercées par le président de l’EPCI.

3- PLH et obligations d’un quota de logements locatifs sociaux

a) Principes généraux :

Initié par la LOV en 1991, et conforté par l’article 55 de la loi SRU en 2000, un quota de 20 % de logements de sociaux s’impose à certaines communes dans le cadre de l’article L302-5 du CCH. La loi du 18 janvier 2013 l’a porté à 25% des résidences principales pour les communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.
Toutefois ce taux est limité à 20% lorsque le parc de logements existant dans la commune ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées (la liste des agglomérations et EPCI concernés est fixée par décret).
Le taux de 20% s’applique aussi aux communes de plus de 15 000 habitants n’appartenant pas à une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants dont au moins une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort supplémentaire pour répondre à la demande des personnes à revenus modestes ou des personnes défavorisées (liste des communes fixée par décret).
Les communes dont plus de la moitié de leur territoire urbanisé est inconstructible en raison de servitudes spécifiques (plan d’exposition au bruit, plans de prévention des risques naturels ou technologiques ou miniers, servitude d’utilité publique) ne sont pas concernées par ces obligations.

Les communes assujetties à l’obligation qui n’atteignent pas le quota indiqué sont assujetties à un prélèvement sur ressources fiscales (L302-7) à l’exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité et de cohésion sociale lorsque le nombre de logements sociaux y excède 15%. Lorsqu’au terme d’une période triennale, les communes n’ont pas tenu leur engagement de rattrapage de leur dotation en logements locatifs sociaux, le préfet peut constater par arrêté la carence et majorer le montant du prélèvement dans la limite d’un maximum de 5 fois le montant de la pénalité.

b) Impact d’un PLH exécutoire :

Au regard de ces principes l’existence d’un PLH présente plusieurs avantages :

  • Les communes normalement assujetties à l’obligation en sont exemptées lorsqu’elle sont en décroissance démographique (critères au R302-14), sous réserve qu’elles appartiennent à un EPCI doté d’un PLH exécutoire.
  • Le prélèvement sur les ressources fiscales de la commune est reversé à l’EPCI auquel appartient la commune, lorsqu’il est doté d’un PLH et a passé une convention avec l’État pour la délégation de l’attribution des aides publiques. En sont déduites les sommes effectivement exposées par la commune pour la réalisation de logements sociaux. L’EPCI utilise cette ressource pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains. Par contre depuis 2013, l’agglomération ne peux plus reverser une partie des pénalités aux communes prélevées (suite à l’abrogation des dispositions de l’article 57 de la loi SRU). L’EPCI doit transmettre chaque année au préfet, un rapport sur l’utilisation des sommes qui lui ont été reversées ainsi que sur les perspectives d’utilisation des sommes non utilisées.
  • lorsqu’une commune appartient à un EPCI compétent en matière de PLH, celui-ci fixe, de façon à favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements, l’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux, par période triennale, sur le territoire de la commune de manière à accroître la part de ces logements par rapport au nombre de résidences principales. L’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour l’ensemble des communes de l’EPCI ne peut être inférieur au nombre total de logements locatifs sociaux dont la réalisation serait nécessaire dans les communes soumises au prélèvement, chacune de ces dernières devant se rapprocher de l’objectif ainsi fixé. Les communes non soumises à ce prélèvement ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord. L’objectif de réalisation précise la typologie des logements à financer. Pour les PLH entrés en vigueur à compter du 1/1/2014, la part des logements financés en PLS ne peut être supérieure à 30 % des logements locatifs sociaux à produire et celle des logements financés en PLAI est au moins égale à 30 %. À Paris Lyon et Marseille, le PLH fixe ces objectifs de rattrapage par arrondissement.

Le PLH précise l’échéancier annuel et les conditions de réalisation, ainsi que la répartition équilibrée de la taille, des logements sociaux soit par des constructions neuves, soit par l’acquisition de bâtiments existants, par période triennale. Ils définit également un plan de revalorisation de l’habitat locatif social existant, de façon à préserver partout la mixité sociale sans créer de nouvelles ségrégations.
Dans les EPCI dotés d’un PLH, le nombre de logements locatifs sociaux mis en chantier pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 30 % de la totalité des logements commencés au cours de la période triennale écoulée. Ces chiffres sont réévalués à l’issue de chaque période triennale.
Dans le cas où un PLH ne porte pas sur des périodes triennales complètes, le bilan que la commune doit établir précise les objectifs de réalisation qui lui incombaient année par année, dans le cadre du PLH adopté et indépendamment pour la période non couverte par ce programme.
L’EPCI ayant approuvé le PLH établit, au terme de chaque période triennale, un bilan portant en particulier sur le respect des engagements en matière de mixité sociale. Celui-ci est communiqué au comité régional de l’habitat et de l’hébergement et est rendu public par le représentant de l’État dans le département.

en matière de constat de carence  :
Lorsque, dans les communes soumises au prélèvement au terme de la période triennale échue, les engagements figurant dans le PLH n’ont pas été tenus, le préfet informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte du contexte (cf : L302-9-1 et R301-16) le préfet peut, par un arrêté motivé pris après avis du CRHH, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement. Après cet arrêté, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l’acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le PLH. La commune ou EPCI à fiscalité propre contribue au financement de l’opération pour un montant au moins égal à la subvention foncière versée par l’Etat dans le cadre de la convention, sans que cette contribution puisse excéder la limite de 13 000 € par logement construit ou acquis en Ile-de-France et 5 000 € par logement construit ou acquis sur le reste du territoire. Les dispositions relatives à l’offre de logement intermédiaire prévues par les documents de planification et de programmation sont privées d’effet. Le préfet peut, après avoir recueilli l’avis de la commune, conclure une convention avec un ou plusieurs organismes agréés (L365-4) afin de mettre en œuvre sur le territoire de la commune, au sein du parc privé, un dispositif d’intermédiation locative (L321-10). Cette convention prévoit, dans la limite du plafond mentionné ci dessus, une contribution financière de la commune, qui est déduite du prélèvement.

Dans toute opération de construction d’immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux sont des logements locatifs sociaux, hors logements financés avec un PLS. Le préfet, sur demande motivée de la commune, peut déroger à cette obligation pour tenir compte de la typologie des logements situés à proximité de l’opération.
Dans les communes sur lesquelles le préfet a prononcé la carence, l’exercice du droit de préemption lui est systématiquement transféré lorsque l’aliénation porte sur un terrain, bâti ou non bâti, affecté au logement ou sur lequel une opération de logements locatifs sociaux est prévue. Si ce droit n’est pas ouvert, il peut l’instituer ou le rétablir. Il peut le déléguer à l’EPCI délégataire des aides à la pierre (L301-5-1 du CU). Les biens acquis par exercice de ce droit doivent être utilisés en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant d’atteindre les objectifs de réalisation de logements sociaux qui incombent à ces communes.

  V - Les procédures : le PLH instrument intercommunal adaptable

1- l’élaboration  :
L’EPCI compétent délibère pour prendre l’initiative du PLH et indiquer les personnes morales qu’il juge utile d’associer, en fixant les modalités de cette association. Sont associés obligatoirement le président de l’établissement chargé du SCOT, les communes et les EPCI compétents en matière de PLU. Suite à cette délibération, le préfet définit, avec le président de l’EPCI, les modalités d’association de l’État à son élaboration. Dans les 3 mois, le préfet porte à connaissance les informations utiles et les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l’habitat et de répartition équilibrée des divers types de logements, de renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement, nécessaires pour le respect des objectifs de mixité et de diversité. Le préfet peut se faire entendre à tout moment par l’organe délibérant ou par le président de l’EPCI qui lui en rend compte.

Une délibération de l’EPCI arrête le projet de PLH qui est soumis aux communes et EPCI compétents en matière de PLU et, s’il y a lieu, aux organes compétents en matière de SCoT qui rendent leur avis dans un délai de 2 mois au delà duquel celui ci est réputé favorable. Les conseils municipaux et des EPCI concernés délibèrent notamment sur les moyens relevant de leurs compétences à mettre en place dans le cadre du PLH.

L’EPCI délibère pour prendre en compte les avis et transmet le projet de PLH au préfet qui le transmet au préfet de Région.

Le préfet de Région saisit le comité régional de l’habitat et de l’hébergement qui dispose de 2 mois pour se prononcer.

Le préfet adresse, à l’EPCI des demandes motivées de modification dans un délai d’un mois s’il estime que le PLH ne répond pas aux objectifs locaux qu’il a notifiés. Il peut aussi adresser des demandes de modification dans un délai d’un mois suivant un avis défavorable ou des réserves du CRHH. L’EPCI délibère sur ces demandes de modifications.

L’EPCI adopte ensuite le PLH. Sa délibération, qui fait l’objet des mesures légales de publicité, est transmise pour information avec le PLH et les avis exprimés aux personnes morales associées. Cette délibération devient exécutoire 2 mois après sa transmission au préfet. Si dans ce délai le préfet notifie des demandes de modifications, le PLH ne devient exécutoire qu’à compter de la publication et de la transmission de la délibération apportant les modifications demandées.

Le PLH est tenu à la disposition du public à la mairie, au siège de l’EPCI et à la préfecture, et, pour Paris, Lyon et Marseille, dans les mairies d’arrondissement.

Lorsque la révision ou la modification d’un SCoT a pour objet de permettre l’approbation d’un PLH qui comprend des dispositions incompatibles avec un SCoT, une enquête publique est commune à ces procédures et organisée par l’établissement chargé du SCoT.

2- Suivi du PLH :

Au moins une fois par an, l’EPCI délibère sur l’état de réalisation du PLH et sur son adaptation à l’évolution de la situation sociale ou démographique. Ce bilan et les délibérations sont transmis au préfet, aux communes, aux EPCI et aux personnes associées et tenus à la disposition du public. La mise en œuvre du dispositif d’observation de l’habitat favorise ce suivi.
Par ailleurs, l’EPCI communique pour avis, au préfet et au CRHH, un bilan de réalisation du PLH 3 ans après son adoption et au terme de la période des 6 ans.

3- La modification :

L’EPCI peut modifier le PLH à condition de ne pas porter atteinte à son économie générale.
La modification peut avoir pour objet :

  • de le mettre en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires relatives à la politique du logement entrées en vigueur après son adoption ;
  • de tenir compte des évolutions du contexte démographique, économique et social ;
  • de prendre en compte les objectifs des projets de rénovation urbaine et de renouvellement urbain du PNRU

L’extension du périmètre de l’EPCI à une ou plusieurs communes autorise également la modification, si les communes supplémentaires représentent moins du cinquième de la population du nouveau périmètre.

Le projet de modification est transmis au préfet de département et aux personnes morales associées dont les avis sont réputés favorables au-delà de 2 mois. L’EPCI approuve ensuite la modification par délibération.

Lorsque les modifications souhaitables nécessitent de porter atteinte à l’économie générale, la procédure est la même qu’en matière d’élaboration.

4- Prorogation du PLH

Au terme des six ans, le programme local de l’habitat peut être prorogé pour une durée maximale de deux ans par délibération de l’EPCI compétent, après accord du préfet de département, lorsque l’EPCI a pris une délibération engageant l’élaboration d’un nouveau programme local de l’habitat.

En cas de modification du périmètre d’un EPCI ou de création d’un nouvel EPCI par fusion de plusieurs EPCI, les dispositions des programmes locaux de l’habitat exécutoires préexistants demeurent applicables. Cet EPCI est considéré, pendant une durée maximale de deux ans, et dans l’attente de l’entrée en vigueur d’un PLH exécutoire couvrant l’ensemble de son périmètre, comme doté d’un PLH exécutoire reprenant les orientations et le programme d’action de ce ou ces PLH préexistants.

Dans les deux cas évoqués ci-dessus, lorsqu’une convention de délégation de gestion des aides à la pierre a été conclue avec l’État sur la base d’un PLH prorogé, cette convention peut être dénoncée par le préfet après avis du CRHH si le délégataire ne s’est pas doté d’un nouveau PLH sur l’ensemble de son périmètre dans le délai maximal des 2 mois.

  VI- Cohérence des politiques locales de l’habitat et plan départemental de l’habitat

L’habitat est dans les faits une compétence de plus en plus partagée entre l’État et les collectivités territoriales. Malgré les liens juridiques qui articulent, par exemple les PLH au PDALPD, ou aux documents d’urbanisme, en apportant ainsi un minimum de cohérence des politiques locales de l’habitat, se posent deux types de problème. D’une part, celui de l’adéquation des périmètres, et, d’autre part, celui de l’articulation des stratégies locales notamment en association à la délégation de gestion des aides à la pierre.

1- Politiques locales et grands territoires

  • La région peut définir, à travers ses compétences en matière d’aménagement du territoire des priorités en matière d’habitat, après consultation des départements et au vu, le cas échéant, des programmes locaux d’habitat qui lui sont adressés par les EPCI compétents
  • La métropole du grand Paris élabore un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement qui tient lieu de PLH et doit être compatible avec le Schéma directeur de la région île de France et prend en compte le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement.
  • Le statut de métropole créé par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 renforce les compétences de ces entités
  • Le SCoT, document intégrateur de différentes politiques, joue un rôle renforcé en matière d’habitat. D’une part, son périmètre intègre en totalité le territoire des EPCI à fiscalité propre et tient compte des PLH, et, sauf PLUi valant SCoT, un périmètre de SCoT délimité après le 30 juin 2014 ne peut correspondre à celui d’une seule communauté. D’autre part, son rapport de présentation expose les besoins en matière d’équilibre social de l’habitat et son PADD fixe des objectifs en matière de logement. Son DOO définit les objectifs et les principes de la politique de l’habitat au regard, notamment, de la mixité sociale, en prenant en compte l’évolution démographique et économique et les projets d’équipements et de dessertes en transports collectifs. Il précise les objectifs d’offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant, entre les EPCI ou par commune, ainsi que les objectifs de la politique d’amélioration et de la réhabilitation du parc de logements existant public ou privé.
  • La réalité des périmètres des structures intercommunales est souvent éloignée de celle des échelles de fonctionnement des marchés du logement et bassins d’habitat et des aires urbaines. Pour y palier, il est possible de mener une réflexion en matière d’habitat sous la forme d’une étude cadrage, dans le cadre d’un syndicat mixte fermé (composé exclusivement de communes et/ou d’EPCI à fiscalité propre). Cette étude servira alors de base à l’élaboration ou la modification du ou des PLH par le ou les EPCI concernés.

2- Le plan départemental de l’habitat

Chaque département doit élaborer pour une durée d’au moins 6 ans, un Plan départemental de l’habitat (PDH) afin d’assurer la cohérence entre les politiques de l’habitat menées dans les territoires couverts par des PLH et celles menées dans le reste du département. On rappellera, notamment, que les Conseils généraux peuvent obtenir de l’État la délégation de gestion des aides, de manière résiduelle pour les parties du territoire départemental où celle-ci n’est pas accordée à un EPCI compétent.

a) objet et contenu
Le PDH assure la cohérence territoriale et la cohérence entre politique de l’habitat et politique sociale.
D’une part, il reprend les orientations conformes à celles qui résultent des SCoT et des PLH et il définit les orientations dans les autres secteurs non couverts par un PLH ou par un SCoT, sur la base des analyses des marchés du logement et la connaissance des besoins en logements.
La circulaire d’application précise que les orientations sur ces territoires non couverts par des SCoT ou des PLH portent en particulier sur :

  • les espaces péri-urbains et les franges des EPCI, sur lesquels un pourcentage important de l’accession à la propriété est réalisée ;
  • les territoires sans intercommunalité très structurée et n’ayant pas l’échelle adaptée ni les moyens suffisants pour conduire de façon autonome une politique de l’habitat ;
  • les territoires soumis à des dynamiques de marché particulières (littoral, secteurs à vocation touristique,…).

D’autre part, il prend en compte les besoins définis par le PDALPD et ceux résultant des sorties des établissements d’hébergement ou services figurant au schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale.

Il comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et définit les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat dans le département. Ce dernier ne doit pas se superposer aux divers observatoires existants, mais être construit de manière partenariale et utiliser les données et observations déjà formalisées.

Le contenu du PDH se décompose donc en trois parties : le diagnostic, le document d’orientation et le dispositif d’observation. On observera que, contrairement aux PLH, le PDH ne définit pas un programme d’actions et ne constitue pas à ce titre le support de la convention de délégation de compétences pour l’attribution des aides à la pierre du Conseil général.

b) Une procédure légère

Le PDH est élaboré conjointement par l’État, le Département et les EPCI ayant adopté un PLH ou ayant délibéré pour engager la procédure d’élaboration de celui-ci. Ce sont les organes constitutif de son comité de pilotage.

Une section départementale du Comité régional de l’habitat et de l’hébergement est chargée d’organiser une concertation, la plus large possible, avec tous les acteurs participant à la mise en œuvre des politiques de l’habitat, nécessaire à l’élaboration du plan départemental de l’habitat et de l’hébergement.
Pour l’Etat, l’enjeu dans l’élaboration du PDH, est de garantir un droit au logement pour tous de manière équilibrée sur le territoire départemental.
L’expérience montre que ce document, dépourvu de portée juridique, permet d’initier au delà d’un diagnostic et d’une observation à grande échelle une concertation sur les questions d’habitat et un dialogue entre les territoires.

  Textes de référence :

Lois :

  • Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 art. 13 (J.O. du 19 juillet 1991)
  • Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 art. 29 (J.O. du 15 novembre 1996)
  • Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 art. 54 (J.O. du 31 juillet 1998) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 art. 58 (J.O. du 14 décembre 2000)
  • Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 art. 61 (J.O. du 17 août 2004)
  • Loi n°2005-102 du 11 février 2005 art. 45 (JO du 12 février 2005)
  • Loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (J.O. du 16 juillet 2006)
  • Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (J.O. du 6 mars 2007)
  • Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (JORF n°0073 du 27 mars 2009)
  • Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (JORF n°0160 du 13 juillet 2010)
  • Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (JORF n° 0016 du 19 janvier 2013)
  • Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (JORF n°0023 du 28 janvier 2014 du 28 janvier 2014).
  • Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (JORF n°0045 du 22 février 2014)
  • Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (JORF n°0072 du 26 mars 2014)

Décrets :

  • Décret n° 92-459 du 22 mai 1992 art. 1 (J.O. du 23 mai 1992)
  • Décret n° 95-676 du 9 mai 1995 art. 1 (J.O. du 10 mai 1995)
  • Décret n° 97-119 du 10 février 1997 art. 1 (J.O. du 12 février 1997)
  • Décret n° 2001-316 du 12 avril 2001 art. 1 (J.O. du 14 avril 2001)
  • Décret n° 2001-1194 du 13 décembre 2001 art. 1 (J.O. du 15 décembre 2001)
  • Décret n° 2004-940 du 3 septembre 2004 art. 1 (J.O. du 5 septembre 2004)
  • Décret n°2005-317 du 4 avril 2005 relatif aux PLH (J.O. du 6 avril 2005)
  • Décret n°205-416 du 3 mai 2005 relatif aux conditions d’attribution des aides à la construction, à l’acquisition et à la réhabilitation de logements
  • Décret n°2007-749 du 9 mai 2007 relatifs aux dispositions particulières à certaines agglomérations en matière de réalisation de logements locatifs sociaux et modifiant le code de la construction et de l’habitation (JORF 10 mai 2007)
  • Décret n°2009-1679 du 30 décembre 2009 relatif aux programmes locaux de l’habitat(JORF n°0303 du 31 décembre 2009)
  • Décret n° 2012-290 du 29 février 2012 relatif aux documents d’urbanisme et pris pour l’application de l’article 51 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (JORF 2 mars 2012)
  • Décret n° 2013-670 du 24 juillet 2013 pris pour l’application du titre II de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (JORF n°0172 du 26 juillet 2013)
  • Décret n° 2013-671 du 24 juillet 2013 déterminant la liste des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation et la liste des communes mentionnées au septième alinéa du même article (JORF n°0172 du 26 juillet 2013)

Circulaires :

  Bibliographie

  • AMGF , « Du droit au logement à la politique locale de l’habitat : vers de nouvelles responsabilités pour l’agglomération » Livre blanc des maires de grandes villes , Collection politiques urbaines, AMGF, Le Courrier, 2006, 80p. ,
  • ANAH , « La connaissance des marchés locaux de l’habitat : les principales sources d’information existantes et leurs limites d’utilisation » , ANAH, 2005, 105P ,
  • ANAH , « La prise en compte du parc privé dans les programmes locaux de l’habitat » , ANAH, 2005, 86P. ,
  • AUBY J.B. , « La loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 » , JCP, 1992. 1. 3546 ,
  • BROUANT J.Ph. , « Loi SRU et habitat » , AJDA, 2001, P. 56 ,
  • DELARUE F. , « Programme local de l’habitat, pilotage sur mesure » , Etudes foncières, n°34, 1992, P.30 ,
  • DESCHAMPS, E. , « L’obligation pour les communes de créer des logements sociaux » , Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, n°5, 2001, P.141 ,
  • DRIANT J.C. , « La loi du 13 août 2004 la géographie complexe de la délégation des aides à la pierre » , Études foncières n° 111, 2004, P.P. 16- 20 ,
  • FNAU , « Mise en œuvre des PLH : l’expérience des agences d’urbanisme » , Rapport, 1997 ,
  • GOZE M. , l’articulation urbanisme décentralisé - politique sociale de l’habitat :la LOV , Annuaire des collectivités locales, GRAL, Litec, 1992, P.P. 39-60 ,
  • GOZE M. , « Le logement entre tensions et crise » , Etudes foncières n°112, 2004, P.P.12-16 ,
  • GOZE M.,« Compétences des collectivités locales en matière d’habitat », outils d’aménagement CERTU, 2011,
  • JEGOUZO Y. , « La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville » , AFDUH n°1, 1997, P5 ,
  • Union Sociale pour l’Habitat , « Le rôle des organismes de logement social dans les PLH » , Rapport, 2003, 48P. ,
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  • QUILICHINI P. , « Politique locale de l’habitat » , Éditions Le Moniteur, dossiers experts, 2006, 411P. ,
  • Union Sociale pour l’Habitat , « Le rôle des organismes de logement social dans les PLH » , USH, 2003, 48P. ,
  • USH , « Le logement dans la décentralisation, pour une coopération renouvelée Collectivités locales-HLM » , Référentiel commun Associations de collectivités locales-HLM, USH, 2006 ,
  • CERTU, « Les plans départementaux de l’habitat : retour sur la conduite de premières démarches. », Collection références, DGALN/CERTU, Août 2011, 233 P.
  • CERTU, « Politiques foncières locales - prendre en compte le foncier dans un PLH : fiche n°10 », 21 janvier 2008,
  • CERTU/AdCF, « Plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de PLH et PDU : Éléments de cadrage juridique et technique », collection essentiel N°1, mars 2012, 10p,
  • CERTU/AdCF, « Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) tenant lieu de PLH et PDU - La gouvernance », Collection de référence du Certu, 3 juillet 2012,
  • CERTU, « Les compétences en habitat des collectivités territoriales », repères 1982-2012, déc.2012.

  Glossaire

AdCF : association des communautés de France
ANAH : agence nationale de l’habitat
ANIL : agence nationale pour l’information sur le logement
ADIL : agence départementale pour l’information sur le logement
CCH : code de la construction et de l’habitation
CRHH : comité régional de l’habitat et de l’hébergement
CU : code de l’urbanisme
DALO : droit au logement opposable
DOO : document d’orientation et d’objectifs
ENL : engagement national pour le logement
ENE : engagement national pour l’environnement
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
HLM : habitation à loyer modéré
LOV : loi d’orientation pour la ville
OPAH : opérations programmées d’amélioration de l’habitat
PADD : projet d’aménagement et de développement durable
PDALHPD : plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées
PDH : plan départemental de l’habitat
PLAI : prêt aidé d’intégration
PLH : programme local de l’habitat
PLUi : plan local d’urbanisme intercommunal
PLUS : prêt locatif d’utilisation sociale
PLS : prêt locatif social
PNRU : programme national pour la rénovation urbaine
SCoT : schéma de cohérence territoriale
SRU : loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains