La ZPPAUP décryptée par Denis Berthelot

publié le 29 mars 2013 (modifié le 5 décembre 2017)

Fiche mise à jour pour tenir compte de la Loi Grenelle 2

Fiche écrite en 2008 et mise à jour en 2013 par Denis Berthelot - Maître de conférences à l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III, dans le cadre d’une convention de partenariat Certu-APERAU [1] sous maîtrise d’ouvrage DGALN [2]

La ZPPAUP est une servitude d’utilité publique créée par la loi du 7 janvier 1983 (articles 70 à 72) relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. Elle traduit une volonté partagée de mise en valeur du patrimoine, à l’initiative de la commune ou de l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme, au travers de dispositions négociées entre la commune et l’État.
Elle permet d’assurer une protection du patrimoine historique, architectural, urbain et paysager adaptée à l’espace à protéger. Les travaux et les débats menés lors de son élaboration sont l’occasion d’identifier les constructions, les espaces publics, les paysages qui constituent le patrimoine de la commune. Ils permettent de déterminer un périmètre de protection adapté et d’établir un document qui définit les objectifs de mise en valeur de ce patrimoine et les prescriptions et recommandations architecturales et paysagères qui y contribuent.
La ZPPAUP associe protection et projet et vise ainsi plus à promouvoir un aménagement respectueux du patrimoine qu’une conservation stricto sensu. C’est un outil au contenu renouvelé par rapport aux dispositifs de protection traditionnels. Elle fait appel à la consultation des habitants envers lesquels son élaboration est l’occasion d’une démarche de pédagogie du patrimoine. Elle ne crée pour les communes aucune obligation qui ne soit librement consentie.
La ZPPAUP est une servitude d’utilité publique opposable aux différents travaux affectant l’utilisation des sols qui sont, dans son périmètre, soumis à l’avis de l’architecte des bâtiments de France. Les travaux de restauration qui y sont réalisés peuvent ouvrir droit à des avantages fiscaux.
1300 ZPPAUP avaient été mises à l’étude dont près de 620 créées au 31 décembre 2010.

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a créé les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP). Elles ont pour vocation de se substituer aux ZPPAUP, en intégrant notamment, à l’approche patrimoniale et urbaine de celles-ci, les objectifs du développement durable.

Les ZPPAUP en vigueur continueront de produire leurs effets pendant une durée de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi soit jusqu’au 14 juillet 2015. Les ZPPAUP en cours d’élaboration, de modification ou de révision à cette date font l’objet de mesures transitoires..

  I - Champ d’application et articulation avec les autres protections : (L 642-1, L642-5 Code du patrimoine)

Les ZPPAUP peuvent protéger des quartiers, des espaces bâtis, des sites non bâtis ou des paysages, situés autour de monuments historiques ou non, pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel. Ces espaces peuvent n’avoir jamais fait l’objet d’une mesure de protection.

1. Monuments historiques et abords :

La création d’une ZPPAUP est sans effet sur le régime de protection propre aux immeubles inscrits ou classés au titre des monuments historiques situés dans son périmètre. En revanche, ceux-ci n’engendrent plus de périmètre de protection d’un rayon de 500 mètres, que ce périmètre soit totalement inclus dans la zone ou qu’il en soit partiellement exclu. Il en va de même pour les périmètres de protection modifiés. En cas de suppression de la ZPPAUP, le périmètre de protection des monuments historiques entre à nouveau en vigueur.

2. Sites classés et sites inscrits :

Les sites classés situés à l’intérieur des ZPPAUP ne subissent aucun changement de régime juridique ; leurs effets subsistent intégralement.

Les effets d’un site inscrit sont suspendus dans le périmètre de la ZPPAUP, ils demeurent dans la partie du site éventuellement non couverte par la ZPPAUP. En cas de suppression de la ZPPAUP, les effets du site inscrit entrent à nouveau en vigueur.

3. Secteurs sauvegardés : différences avec ZPPAUP :

Une ZPPAUP ne peut se superposer à un secteur sauvegardé. Secteurs sauvegardés et ZPPAUP peuvent en revanche être contigus.

Les secteurs sauvegardés sont des documents d’urbanisme, tenant lieu de PLU sur la portion de la commune qu’ils concernent. Les ZPPAUP ne sont pas des documents d’urbanisme, mais constituent un ensemble de prescriptions à l’origine de servitudes d’utilité publique.

La procédure de création d’un secteur sauvegardé est plus lourde, et est mise en œuvre plus exceptionnellement que celle de création d’une ZPPAUP.

Les prescriptions architecturales des secteurs sauvegardés sont plus précises que celles des ZPPAUP, et peuvent porter, non seulement sur l’aspect extérieur des constructions, mais également sur leur aspect intérieur et sur les matériaux mis en œuvre..

4. Zones de protection délimitées au titre de la loi du 2 mai 1930 :

La création d’une ZPPAUP remplace définitivement une zone de protection délimitée au titre de la loi de 1930 (articles L.341-1 à 22 du code de l’environnement) préexistant sur le territoire considéré.

  II - Procédures d’élaboration et de révision ; mesures transitoires concernant les ZPPAUP en cours de modification, de révision ou d’élaboration au 14 juillet 2010.

Aucune procédure de création, de révision ou de modification ne peut être engagée depuis l’entrée en vigueur de la loi, soit depuis le 14 juillet 2010.

La procédure de modification d’une ZPPAUP en cours à la date de l’entrée en vigueur de la loi portant engagement national pour l’environnement peut être poursuivie suivant les dispositions antérieures à celle-ci.
Il en va de même pour la procédure de révision ou d’élaboration d’une ZPPAUP ayant fait l’objet d’une enquête publique à la date d’entrée en vigueur de la loi.
Toutefois, dès lors qu’une procédure est en cours, quel que soit son état d’avancement, il peut être opportun d’engager une procédure complète de création d’AVAP, pour s’inscrire dans la perspective de l’échéance de 2015.

En revanche, la procédure de révision ou d’élaboration d’une ZPPAUP qui n’a pas encore fait l’objet d’une enquête publique à cette date est caduque. Il convient dans ce cas d’engager une nouvelle procédure de révision, ou d’élaboration, dans les formes prévues pour les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

Cela implique notamment de prendre une délibération spécifique de mise à l’étude de l’AVAP ou de la transformation de la ZPPAUP en AVAP. Cette délibération précisera les modalités de la concertation obligatoire et de constituera la commission locale de l’aire de mise en valeur du patrimoine. La commission régionale du patrimoine sera consultée sur le nouveau projet d’AVAP.

Nota bene :
Les principes fondamentaux des AVAP demeurent les mêmes que ceux des ZPPAUP. La commune est à l’initiative des AVAP, assure le financement, conduit la procédure et décide de l’opportunité de faire évoluer le document. Les AVAP résultent, comme les ZPPAUP, d’un régime de codécision. L’Etat reste ainsi le partenaire privilégié des communes. Le préfet continue à donner son accord au terme de la procédure, préalablement à la délibération de l’autorité décentralisée.

  III - Les effets d’une ZPPAUP

Les ZPPAUP existantes à la date d’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement continuent de porter leurs effets pendant une période de 5 ans à compter de l’entrée en vigueur de celle-ci (soit jusqu’au 14 juillet 2015), sauf si elles ont été transformées en AVAP.

A défaut de transformation en AVAP à cette date, le régime des abords de monuments historiques ainsi que le régime des sites inscrits seront rétablis, le cas échéant, sur l’ensemble des territoires concernés.

3.1. Effets sur les POS et les PLU

Les ZPPAUP, comme toutes les servitudes d’utilité publique, sont jointes en annexe des POS et des PLU (L126-1, R126-3 du code de l’urbanisme). Leurs dispositions (zonage, règlement) s’imposent aux autorités compétentes pour modifier les POS. Cette obligation n’est pas prévue par les textes pour ce qui concerne les PLU. Les POS opposables lors de la création des ZPPAUP doivent être mis en concordance avec elles. En cas de divergence, dans l’attente de la modification ou de la révision des POS et des PLU, les dispositions les plus contraignantes l’emportent.

3. 2. Effets sur le régime des autorisations (L621-31, L 642-3 du code du patrimoine, R421-38-6 et R 430-13 du code de l’urbanisme)

3.2.1. Procédures et consultation de l’ABF

Les travaux de construction, de démolition (L 430-1 du code de l’urbanisme), de déboisement (R130-8 du code de l’urbanisme), de transformation et de modification de l’aspect extérieur des immeubles situés dans le périmètre d’une ZPPAUP et relevant des dispositions du Code de l’Urbanisme sont soumis à autorisation spéciale, délivrée par l’autorité compétente, après avis conforme de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF) fondé sur les prescriptions et les recommandations de la ZPPAUP. Le permis de construire l’autorisation d’installation et travaux divers et les autres autorisations d’occupation des sols en tiennent lieu sous réserve de cet avis conforme, s’ils sont revêtus du visa de l’ABF. L’avis de l’ABF est réputé favorable dans un délai d’un mois suivant la transmission de la demande à l’ABF par l’autorité en charge de son instruction, sauf demande de prolongation motivée formulée par l’ABF. Ce délai ne peut excéder quatre mois.
Le délai d’instruction de l’autorisation par l’autorité compétente est de trois mois, il peut être porté à cinq mois si l’ABF a demandé une prolongation du délai de formulation de son avis. (R 442-4-8 du code de l’urbanisme) Il n’est pas possible de bénéficier d’une autorisation de construire ou de lotir tacite dans une ZPPAUP. (R421-19, R 315-21-1 du code de l’urbanisme). En revanche, aucun texte n’interdit d’autorisation tacite de démolir, qui devra néanmoins avoir fait l’objet d’un avis favorable (éventuellement tacite également), de l’ABF.

3.2.2. Contestation de l’avis de l’ABF
En cas de désaccord de l’autorité compétente avec l’avis émis par l’ABF pour délivrer une autorisation d’urbanisme, celle-ci saisit le Préfet de Région par lettre recommandée avec demande d’avis de réception dans un délai d’un mois à compter de la réception de l’avis de l’ABF. Un pétitionnaire peut également contester un refus d’autorisation de travaux fondé sur un avis négatif de l’ABF en saisissant le Préfet de Région dans les mêmes formes, dans un délai de deux mois suivant notification du refus.
Le Préfet de Région émet, après consultation de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS), un avis qui se substitue à celui de l’ABF. L’avis du préfet est notifié dans un délai de trois mois au maire, à l’autorité compétente pour délivrer le permis, et au pétitionnaire. En l’absence de réponse de sa part à l’issue de ce délai, son avis est réputé confirmer celui de l’ABF.

3.2.3. Évocation par le ministre
Le ministre chargé de la culture peut évoquer tout dossier. La décision ministérielle d’évoquer le dossier est notifiée au pétitionnaire, au maire et à l’autorité compétente pour délivrer le permis. L’autorisation ne peut dès lors être délivrée sans son accord. Faute de réponse de sa part dans un délai de douze mois après que le préfet a été saisi son avis est réputé confirmer celui de l’ABF, si celui-ci s’était prononcé avant la décision d’évocation. Dans le cas contraire, l’absence de réponse du ministre dans le délai de douze mois à compter de la saisine du préfet vaut accord tacite.

3.2.4. Récolement des travaux
Le récolement des travaux, permettant de s’assurer que ceux-ci ont bien été réalisés conformément au permis de construire, est obligatoire dans les ZPPAUP. Il est alors effectué en liaison avec l’architecte des bâtiments de France, ou, le cas échéant, le représentant du ministre chargé de la protection des abords des monuments historiques ou du ministre chargé des sites. (R 460-3 du code de l’urbanisme).

3.3. Effets sur le régime de la publicité extérieure et des enseignes (L581- 8. II- 3°, L 581-9, L581-10, L581 –14 du code de l’environnement)
La publicité est interdite de droit dans les ZPPAUP. Toutefois une réglementation locale de publicité peut être instaurée dans le cadre de la création d’une zone de publicité restreinte ou normale, établie sous la conduite du maire, parallèlement à l’élaboration de la ZPPAUP. Les enseignes sont soumises à l’autorisation du maire après avis de l’ABF.

3.4. Effets sur les autorisations de camping (R 443-9 du code de l’urbanisme)
Les campings et le stationnement des caravanes sont interdits. Des possibilités de dérogations peuvent être accordées par l’autorité compétente pour statuer, après avis de l’ABF et le cas échéant, de la commission départementale des sites.

  IV - Fiscalité

Dans le périmètre des ZPPAUP, les propriétaires bailleurs peuvent imputer sur leur revenu global les déficits fonciers générés par des opérations de restauration immobilières dont les travaux ont été déclarés d’utilité publique. A fortiori, les travaux réalisés dans les PRI (dans une ZPPAUP) peuvent faire bénéficier de ces exonérations.

  Textes de référence :

Lois :
- Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, créant les ZPPAUP ( articles 70 à 72)
- Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 modifiée relative à la protection et à la mise en valeur des paysages. (article 6)
- Loi n° 97-179 du 28 février 1997 relative à l’instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés.(article 5-1)
- Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (article 112)
- Loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 relative à la simplification du droit (article 9)
- Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (article 28)
- Loi n° 2011-665 du 15 juin 2011 (article 2)
Ordonnances, décrets, circulaires :
- Ordonnance n°2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés.
Décrets :
- Décret n° 84-304 du 25 avril 1984 modifié relatif aux zones de protection du patrimoine architectural et urbain.
- Décret n° 84-305 du 25 avril 1984 relatif au collège régional du patrimoine et des sites.
- Décret n° 86-514 du 14 mars 1986 modifiant le code de l’urbanisme et relatif à diverses simplifications administratives en matière d’urbanisme.
- Décret n° 95-667 du 9 mai 1995 modifiant la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques et le code de l’urbanisme.
- Décret n°95-770 du 8 juin 1995 relatif aux attributions du ministre de la culture
- Décret n° 99-78 du 5 février 1999 relatif à la Commission Régionale du Patrimoine et des Sites et à l’instruction de certaines autorisations de travaux.( articles 14, 16, 19)
- Décret n°2007-487 du 30 mars 2007 relatif aux monuments historiques et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
- Décret n° 2011-1903 du 19 décembre 2011 relatif aux aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine
Circulaires :
- Circulaire n°85-45 du 1er juillet 1985 relative aux zones de protection du patrimoine architectural et urbain.
- Circulaire du 4 mai 1999 relative aux conditions d’application du décret n°99-78 du 5 février 1999
- Circulaire du Ministère de la Culture et de la communication du 2 mars 2012 relative aux aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP)

Les textes régissant les ZPPAUP sont codifiés dans le Code du patrimoine, aux articles L642-1 à L642-7. L’article L642-8 issu de l’article 28 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, modifié par l’article 2 de la loi n° 2011-665 du 15 juin 2011, précise les modalités d’application des ZPPAUP et celles de leur transition vers les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.
Voir aussi : Articles 156-1 et 31-1 du Code Général des Impôts (CGI)

  Bibliographie : des ZPPAUP aux AVAP

Ouvrages
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. Planchet, P. (2009) Droit de l’urbanisme et protection du patrimoine, enjeux et pratiques. Paris : Editions du Moniteur. 455p.

Périodiques
. Association Nationale des Villes et Pays d’art et d’histoire et des Villes à secteurs sauvegardés et protégés (2011) Note sur la réforme des ZPPAUP, transformées en AVAP
Assemblée Générale –du 5 avril 2011 – Paris : Assemblée nationale. 4p.
. Bonneau, O. (2010) Aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AMVAP) : le renouvellement des ZPPAUP dans la continuité. Site de l’Association nationale des architectes des bâtiments de France : anabf.archi.fr.
. Juen, P. (2010) L’architecte des bâtiments de France. Mais qui protège le protecteur ? In : AJDA 2010. 1745
. Lajartre (de), A. (2011) Le patrimoine au péril du développement durable ? In : AJDA 2011, 1529
. Leselbaum-Benamou, K. (2012) Le nouveau régime des aires de mise en valeur in La Gazette des communes du 28 mai 2012. pp.29-30
. Marinos, A. (2011) Zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (1983 – 2010) Note d’évaluation pour une capitalisation des acquis dans la perspective des aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine, in AJDA n°27/110 Gestion et protection du patrimoine architectural urbain", du 1er août 2011, suite au colloque « Une nouvelle gouvernance pour la gestion du patrimoine architectural urbain et paysager : des ZPPAUP aux AVAP du Grenelle II ». Faculté de droit, d’économie et de gestion, Angers février 2011.
. Planchet, P. (2010) Le patrimoine et le paysage face au défi environnemental. In : AJDA 2010, 1705
. Planchet, P. (2011) De la ZPPAUP à l’AVAP, le double jeu de la réforme. In : AJDA 2011, 1538
. Planchet, P. (2011) Les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine. In : DAUH 2011. 67
. Planchet, P. (2012) PLU et patrimoine, in Ecriture des PLU : Etude en ligne du GRIDAUH. 4p.
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. Rouillon, V. (2011) Aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine : les inquiétudes de l’Association nationale des Villes et Pays d’art et d’histoire, in la Lettre d’échanges n° 74 de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture.
. Rykner, D. (2010) Les ZPPAUP ne sont plus que des coquilles vides, in La Tribune de l’Art. 2p

  Bibliographie ZPPAUP

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- SERVICE DEPARTEMENTAL DE L’ARCHITECTURE ET DU PATRIMOINE DE LA DORDOGNE. DIRECTION REGIONALE DE L’ENVIRONNEMENT D’AQUITAINE (1997) Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. Mode d’emploi. Bordeaux : SDAP Dordogne et DIREN Aquitaine. np.

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- TONEATTI, C. (1996) La protection du patrimoine architectural et urbain. Voiron : La lettre du cadre territorial. 66 p.

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- VIOLA, A., PRINCE, M. (2003) Projeter l’ancien. Cinq séminaires. Montpellier : Editions de l’Espérou. 348p.

[1APERAU : Association pour la Promotion de l’Enseignement et de la Recherche en Aménagement et Urbanisme

[2DGALN : Direction générale de l’aménagement du logement et de la nature