La DTADD décryptée par Denis Berthelot (2013)

publié le 27 mars 2013 (modifié le 15 novembre 2017)

Ne prend pas en compte la loi ALUR du 24 mars 2014

Fiche écrite en 2013 par Denis Berthelot, maître de conférences à l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III, dans le cadre d’une convention de partenariat Certu-APERAU [1] sous maîtrise d’ouvrage DGALN [2]

AVERTISSEMENT : Ne prend pas en compte la loi ALUR du 24 mars 2014

La loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, dite Grenelle 2, a substitué aux directives territoriales d’aménagement (DTA) les directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD).

Au-delà d’un changement de dénomination mettant en évidence le renforcement des préoccupations environnementales et de développement durable, il s’agit d’une évolution importante sur le plan du statut juridique de ces directives.
Les DTADD ne sont en effet plus directement opposables aux documents d’urbanisme comme aux autorisations d’occupation des sols. Elles peuvent le devenir au travers de projets d’intérêt général (PIG) permettant à l’autorité administrative de demander, voire d’imposer dans un deuxième temps si cette demande n’était pas suivie d’effet, une mise en compatibilité des documents d’urbanisme autorisant les projets de protection et d’aménagement nécessaires à la mise en œuvre de ces directives.
En octobre 2012, un projet de DTADD est en cours d’élaboration en Région Aquitaine. Une démarche est également en cours pour l’établissement d’un cadre de cohérence pour l’aménagement et les transports sur l’Aire métropolitaine de Lille, qui pourrait servir de préfiguration à l’élaboration d’une DTADD sur tout ou partie de son territoire.

  1) Le champ d’application des DTADD

« Des DTADD peuvent déterminer les objectifs et orientations de l’État en matière d’urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d’espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d’amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines. » Article L113-1 CU.

Le champ d’application des nouvelles directives, tout en étant plus précis, est doublement ouvert par rapport à celui des DTA :
- Il peut d’une part concerner toutes les parties du territoire national, dès lors que l’un ou plusieurs des enjeux thématiques énoncés par la loi y est identifié.
- Il s’ouvre d’autre part largement, en cohérence avec leur nouvelle dénomination, aux domaines du développement durable

Les DTADD ont ainsi vocation à traiter deux types d’objets, qui traduisent l’extension de leur périmètre d’intervention (par rapport aux DTA) :
des orientations et objectifs en matière d’équipement qui réfèrent aux thématiques « classiques » de l’aménagement, telles que l’urbanisme, le logement et les transports tout en s’étendant aux questions de déplacements, de développement économique et culturel, d’espaces publics et de commerce ;
dans le domaine de l’environnement, au-delà de la préservation des espaces naturels, des sites et des paysages, la protection des espaces agricoles et forestiers, la cohérence des continuités écologiques, l’amélioration des performances énergétiques et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les DTA étaient réservées aux parties du territoire présentant des enjeux particulièrement importants en matière d’aménagement, de protection et de mise en valeur où l’État devait, dans ses domaines de compétences issues des lois de décentralisation, éventuellement arbitrer entre des politiques concurrentes. Elles avaient ainsi vocation à renforcer la cohérence des politiques conduites par l’État sur ces territoires. Les DTADD ne concernent pas tant des territoires spécifiques sur lesquels l’objectif serait la mise en cohérence de politiques d’État, que la mise en œuvre territorialisée, et éventuellement ponctuelle, d’une ou plusieurs thématiques portées par l’État.

Les DTADD ne précisent pas les modalités d’application des lois montagne et littoral.

  2) L’établissement des DTADD

La DTADD fait l’objet d’une large association avec les partenaires locaux concernés.
« Le projet de DTADD est élaboré par l’État, en association avec la Région, le Département, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de SCOT, et les communes non membres d’une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet. » Sont associés également les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes constitués pour l’élaboration d’un SCOT.

« Il est soumis pour avis à ces collectivités territoriales et établissements publics. Cet avis est réputé favorable s’il n’a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. » Article L113-2 CU
Le projet est élaboré par l’État qui semble seul, en l’absence d’autre précision, à pouvoir en prendre l’initiative. La liste des collectivités locales et établissements publics associés privilégie les structures intercommunales compétentes en matière d’élaboration de SCOT. Seules les communes non membres d’une telle structure et comprises dans le périmètre du projet seront associées à leur élaboration. La perspective d’une généralisation des SCOT à l’échéance de 2017 annonce la disparition de l’association de communes isolées, quelle que soit leur taille, à l’élaboration d’une DTADD.

Les modalités de l’association ne sont pas précisées par la loi.

Les DTADD sont approuvées par décret en Conseil d’État, après évaluation environnementale. Article L 113-3 CU.

La phase de l’enquête publique est supprimée. Cette suppression peut tenir au fait que les DTADD ne sont opposables directement, à la différence des DTA, ni aux documents d’urbanisme, ni aux autorisations d’occupation du sol, le cas échéant, lorsque ces dernières précisent les modalités d’application des lois montagne et littoral.

  3) L’évolution des DTADD

Les DTADD peuvent être modifiées ou révisées.

- Les DTADD peuvent être modifiées par décret en Conseil d’État, à condition que la modification ne porte pas atteinte à leur économie générale. Le projet de modification est soumis pour avis aux personnes ayant été associées à leur élaboration. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine (Article L 113-5 CU).

La modification ne requiert pas la participation des personnes associées à son élaboration, elle ne nécessite pas non plus d’évaluation environnementale.

Les auteurs du texte considèrent ainsi que le fait de ne pas porter atteinte à l’économie générale de la directive implique de ne pas avoir d’incidence sur l’environnement au sens de la directive européenne du 27 juin 2001.

- Les DTADD peuvent être révisées par décret en Conseil d’État après évaluation environnementale. Le projet de révision est élaboré avec les personnes ayant été associées à son élaboration. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois après leur saisine.
Les modalités d’association des personnes publiques à l’élaboration ou à la révision d’une DTADD sont définies par les articles L113-2 et L113-6 du Code de l’Urbanisme.

  4) Le contenu et l’évaluation environnementale des DTADD

Le contenu des DTADD n’est pas précisé. Celles-ci doivent néanmoins comporter une évaluation environnementale des incidences notables qu’elles peuvent avoir sur l’environnement.
Cette évaluation :
. analyse l’état initial de l’environnement et les perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre de la directive.

. contient les informations qui peuvent être « raisonnablement » exigées compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes au moment de l’élaboration de la directive, de son contenu et de son niveau de précision,

. analyse les incidences prévisibles notables de la directive sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement,

. expose les motifs pour lesquels la directive a été adoptée au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et, s’il y a lieu, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des autres solutions envisagées,
. présente les mesures envisagées pour éviter, réduire, et, si possible, compenser, s’il y a lieu, les conséquences négatives de la mise en œuvre de la DTADD,

. comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée.

Cette évaluation peut se référer aux renseignements relatifs à l’environnement figurant dans d’autres études, plans et documents.

L’évaluation environnementale du projet de DTADD est soumise pour avis à l’autorité compétente en matière d’environnement, qui aura été consultée sur le degré de précision des informations nécessaires.

Si la mise en œuvre de la DTADD est susceptible de produire des effets notables sur l’environnement d’un autre État membre de la Communauté Européenne, celle-ci est transmise aux autorités de cet État, à leur demande ou à l’initiative des autorités françaises. L’État concerné est invité à donner son avis dans un délai fixé en Conseil d’État. En l’absence de réponse dans ce délai, celui-ci est réputé émis. Article L121-13 CU.

  5) Les effets des DTADD

Les DTADD ne sont pas directement opposables aux documents d’urbanisme. Elles ne le sont pas non plus aux autorisations d’occupation du sol. La question de leur qualification de document d’urbanisme s’en trouve posée.
La loi articule celles-ci avec les PIG afin de leur garantir une certaine effectivité. L’autorité administrative peut ainsi qualifier comme telles les mesures nécessaires à leur mise en œuvre - ces mesures peuvent être d’une part des dispositifs de protection comportant un volet règlementaire, et d’autre part un ensemble d’actions permettant la mise en œuvre de politiques publiques d’aménagement ou de développement.

« Pendant un délai de 12 ans suivant la publication de la directive territoriale d’aménagement et de développement durables l’autorité administrative peut qualifier de projet d’intérêt général, après avis des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, dans les conditions définies par décret en Conseil d’État en application de l’article L121-9, les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques, les constructions, les travaux, les installations et les aménagements nécessaires à la mise en œuvre de cette directive d’aménagement et de développement durables. » Article L113-4 CU.

L’autorité administrative a ainsi les moyens d’interférer puissamment avec les documents de la planification décentralisée, « …en faisant prévaloir des projets nationaux ou supra communaux lors de l’élaboration des documents locaux d’urbanisme » (Traoré 2010), voire en imposant une modification ou une révision de ceux-ci.
Lors des débats parlementaires, les auteurs du projet de loi ont cherché à rassurer les députés et sénateurs, face à une crainte largement exprimée d’un retour en force de l’État dans la planification locale de l’urbanisme, en indiquant le caractère exceptionnel du recours à ladite procédure.
L’absence de décret, d’ordonnance ou de circulaire renvoie à cet égard à la pratique à venir.

  Textes de référence

Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la liberté et au renouvellement urbains
Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat
Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités locales
Ordonnance n°2004-489 du 3 juin 2004
Code de l’urbanisme
. Art. L111-1-1 : hiérarchie des normes d’urbanisme
. Art. L. 113-1 : domaines d’application des DTADD
. Art. L. 113-2 et L113-3 : procédure d’élaboration
. Art. L. 113-4 et L. 121-9 : mise en œuvre des DTADD au travers de PIG
. Art. L. 113-5 : modification des DTADD
. Art. L. 113-6 : révision des DTADD
. Art. L. 122-4 : personnes publiques associées
. Art. L. 121-2 : prise en compte des PIG
. Art. L. 121-9 : projet d’intérêt général
. Art. L. 121-10 et s. : évaluation environnementale

  Bibliographie

Références bibliographiques
Voir également les références bibliographiques de la fiche directives territoriales d’aménagement

Ouvrages
Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du logement Nord-Pas-de-Calais (DREAL) (2012) Les dynamiques engagées sur l’Aire Métropolitaine de Lille, projet de rapport définitif juillet 2012. Démarche préparatoire à un cadre de cohérence pour l’aménagement et les transports sur l’aire métropolitaine de Lille. Lille : Préfecture de Région Nord-Pas-de-Calais. 62p.
Préfecture de Région Nord-Pas-de-Calais (2012) Démarche de cohérence pour l’aménagement et les transports pour l’Aire métropolitaine de Lille. Note de synthèse pour la démarche préparatoire suivie des propositions méthodologiques pour la constitution du cadre de cohérence. Lille : Préfecture de Région. 25p.

Périodiques
Baffert, P. (2010) La Planification stratégique, in AJDA 2010. 1688
Dutrieux, D. (2010) La loi « Grenelle II » et le droit de l’urbanisme, in JCP N 2010. 1267
Galan, P. (2010) La réforme des documents d’urbanisme : une reprise en main par l’Etat des politiques localesd’urbanisme ?, JCP A, n° 43, 25 oct. 2010, Etude 2322
Godfrin, G. (2010) Loi Grenelle II et loi de modernisation de l’agriculture, in Constr.-Urb 2010. Etude 10
Hercé, S. (2010) Le projet d’intérêt général monte en puissance, in Moniteur des Travaux Publics 11 juin 2010 p.108.
Hocreitère, P. (2011) Les DTADD, une régression par rapport aux DTA, in RDI 2011. 74
Jegouzo, Y. (2010) L’ambitieuse loi portant engagement national pour l’environnement., in AJDA2010. 1681
Lebreton, J.P. (2010) Mouton noir dans le pré du Grenelle, in AJDA 2010. 1449
Traoré, S. (2010) Les directives territoriales d’aménagement et de développement durables de la loi du 10 juillet 2010 et les critères des documents d’urbanisme, in JCP Adm. 2010. 2286.

[1APERAU : Association pour la Promotion de l’Enseignement et de la Recherche en Aménagement et Urbanisme

[2DGALN : Direction générale de l’aménagement du logement et de la nature