La DTA décryptée par Denis Berthelot

publié le 26 mars 2013 (modifié le 15 novembre 2017)

Cet article concerne les DTA maintenues en vigueur après la loi portant engagement national pour l’environnement de 2010. Il ne prend pas en compte la loi ALUR du 24 mars 2014.

DTA maintenues en vigueur après la loi portant engagement national pour l’environnement

Fiche écrite en 2013 par Denis Berthelot, maître de conférences à l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III, dans le cadre d’une convention de partenariat Certu-APERAU [1] sous maîtrise d’ouvrage DGALN [2]

Avertissement : ne prend pas en compte la loi Alur

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite Grenelle II, a conservé un régime transitoire pour les DTA approuvées avant sa publication, ainsi que pour celles en cours d’élaboration.

Les Directives territoriales d’aménagement (DTA) sont des documents d’urbanisme d’État stratégiques, de planification à long terme, avec lesquels les documents de planification locale doivent être compatibles. Elles expriment les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement, ses objectifs de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements ainsi que ses objectifs de préservation de l’environnement. Elles ont pour objet de renforcer la cohérence des politiques conduites par l’État sur des territoires où les enjeux d’aménagement, de développement, de protection et de mise en valeur sont les plus sensibles. Elles s’inscrivent ainsi dans une politique globale d’aménagement du territoire et de planification stratégique conduite par l’État dont elles constituent l’un des moyens juridiques de mise en œuvre des projets d’aménagement, dans le respect des compétences des collectivités en articulation avec les documents d’urbanisme élaborés par les communes et leurs groupements. Les DTA doivent de cette façon permettre de créer les liens nécessaires entre les orientations nationales et la planification locale, dans le prolongement de la décentralisation. .

  I - Le champ d’application de la DTA :

Les DTA n’ont pas vocation à couvrir l’ensemble du territoire national.

Elles sont réservées aux parties du territoire, présentant des enjeux particulièrement importants en matière d’aménagement, de développement, de protection et de mise en valeur, où l’Etat doit arbitrer entre des politiques concurrentes : la protection des espaces sensibles et le développement économique ou l’implantation de grands équipements ou infrastructures par exemple.

Ces territoires, différents des circonscriptions administratives, peuvent concerner plusieurs départements ou régions. Les DTA peuvent concerner tout ou partie d’un massif montagneux.

Six DTA ont été approuvées :
- Alpes Maritimes, par décret n°2003-1169 du 2 décembre 2003,
- Bassins Miniers Nord-Lorrains par décret en Conseil d’Etat du 2 août 2005,
- Estuaire de la Seine par décret n° 2006-834 du 10 juillet 2006,
- Estuaire de la Loire par décret n° 2006-884 du 17 juillet 2006,
- Aire métropolitaine lyonnaise par décret n° 2007-45 du 9 janvier 2007
- Bouches du Rhône par décret n°2007-779 du 10 mai 2007 .

La DTA des Alpes du Nord est en cours d’élaboration .

Le schéma directeur d’Ile de France, les schémas de mise en valeur de la mer, le schéma d’aménagement de la Corse et les schémas d’aménagement des régions d’outre mer ont les mêmes effets que les DTA.

  II - L’Établissement des DTA :

Six DTA ont vu leur procédure d’élaboration conduite à terme avant publication de la loi portant engagement national pour l’environnement.

Une seule procédure en cours n’a pas été achevée dans ce délai, celle de la DTA des Alpes du Nord. La loi portant engagement national pour l’environnement dispose que dès lors que l’Etat a engagé des études préalables et la concertation avec les collectivités locales, ce qui a été le cas en l’espèce, la procédure prévue par les textes d’élaboration des DTA peut être poursuivie jusqu’à son terme dans les formes prévues avant cette même loi.
Celle-ci dispose également que si l’adoption de la DTA intervient après sa publication 1e 12 juillet 2010, ce qui sera le cas, ladite DTA est soumise aux dispositions applicables aux DTADD. Cette disposition pose question. En effet la DTA ne sera plus opposable aux documents d’urbanisme, elle ne le sera plus également aux autorisations de construire pour les dispositions précisant les modalités de mise en œuvre des lois montagne et littoral. Elle ne trouvera à s’appliquer que dès lors que le préfet aura qualifié de projet d’intérêt général les projets de protection des espaces naturels agricoles et forestiers ou des espaces soumis à des risques d’une part, les constructions, travaux, installations et aménagements nécessaires à sa mise en œuvre d’autre part.
Comment le contenu de la DTA, conçue comme un document d’encadrement stratégique d’aménagement du territoire, pourra-t-il être transcrit dans des documents de projets (PIG) sans une refonte préalable importante de ses dispositions, au risque de rendre nécessaire une nouvelle élaboration ?

Les DTA sont élaborées sous la responsabilité de l’Etat et à son initiative. Toutefois l’initiative est, le cas échéant, reconnue aux Régions qui peuvent, soit demander la prescription d’une DTA après consultation du Conseil économique et social régional (CESR), soit recommander leur mise en place dans le cadre des Schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (SRADT).

L’élaboration doit être conduite en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme intéressés et les comités de massifs.

En l’absence de dispositions législatives et réglementaires à ce sujet, il appartient au préfet coordonnateur de définir les modalités de cette association.

L’avis des collectivités associées est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine. Au-delà des associations et consultations prévues par la loi, l’élaboration de la DTA est l’occasion d’élargir, le plus en amont possible, une démarche de dialogue avec l’ensemble des acteurs concernés.

Le ministre chargé de l’environnement est consulté sur l’évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation de la DTA et sur la prise en compte de l’environnement par le projet, trois mois au plus tard avant l’ouverture de l’enquête publique. Cet avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans un délai de trois mois. Il est joint au dossier d’enquête publique.

Lorsqu’une DTA en cours d’élaboration est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement d’un autre État membre de la Communauté européenne, ou lorsque cet autre État en fait la demande, le préfet compétent transmet un exemplaire du dossier aux autorités de cet État, en leur indiquant le délai, qui ne peut excéder trois mois, dont elle disposent pour formuler leur avis. Le préfet en informe le ministre des affaires étrangères.

Le projet de DTA, auquel est annexé le rapport de présentation de l’évaluation environnementale, est soumis à enquête publique dans les formes prévues par la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement.

Les DTA, éventuellement modifiées pour tenir compte de ces avis, sont approuvées par décret en Conseil d’État.

L’élaboration des DTA est déconcentrée. Elle est conduite sous l’autorité d’un préfet coordonnateur, préfet de région ou de département, par les services déconcentrés de l’État. Un comité de pilotage interministériel assure la coordination avec les directions centrales en charge des politiques sectorielles et transversales concernant le territoire et examine les projets de DTA aux différents stades de leur avancement.

L’élaboration des DTA comporte cinq phases :

  1. décision par le CIADT du principe de l’élaboration d’une DTA et désignation du préfet coordonnateur,
  2. analyse du territoire retenu et définition d’objectifs sous l’autorité du préfet coordonnateur,
  3. au vu des propositions du préfet coordonnateur, définition par le CIADT d’un mandat déterminant notamment le périmètre. Il permet l’engagement effectif de la préparation de la DTA en association avec les collectivités territoriales, dans le cadre de groupes de travail,
  4. après les consultations et l’enquête publique, examen du projet de DTA en CIADT, puis approbation par décret en Conseil d’État,
  5. lorsque la DTA a été approuvée, le préfet en informe le public, le ministre chargé de l’environnement et, le cas échéant, les autorités des autres États membres de la Communauté européenne consultés. Il met à leur disposition, outre la DTA, une déclaration résumant la façon dont il a été tenu compte du rapport environnemental, les motifs qui ont fondé les choix opérés, les mesures destinées à évaluer les incidences sur l’environnement de la mise en œuvre de la DTA.

Au plus tard à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de l’approbation de la DTA ou de sa dernière révision, l’autorité compétente procède à une analyse des résultats de son application. Cette analyse est transmise aux collectivités territoriales associées à leur élaboration et mise à la disposition du public.

  III - L’évolution des DTA

La révision des DTA n’est pas explicitement prévue par les textes. Il est possible d’en déduire qu’une telle révision nécessiterait de recourir à une procédure relevant de l’élaboration initiale, soumise depuis le 14 juillet 2012 aux dispositions applicables aux DTADD.

Une directive territoriale d’aménagement peut être modifiée par le préfet de région ou, en Corse, par le représentant de l’Etat dans la collectivité territoriale de Corse lorsque la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale de la directive.

Le projet de modification est soumis par le préfet de département à enquête publique dans les conditions définies par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Lorsque la modification ne porte que sur un ou plusieurs EPCI du périmètre, compétents en matière de plan local d’urbanisme, ou sur une ou plusieurs communes non membres d’un de ces EPCI, l’enquête publique peut n’être organisée que sur le territoire de ces établissements publics ou de ces communes.
Le projet de modification est soumis pour avis par le préfet de département aux régions, départements, communes chefs-lieux d’arrondissement, communes de plus de 20 000 habitants, groupements de communes compétents en matière d’urbanisme et comités de massifs concernés. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois.

A l’occasion de leur modification, il est possible de les transformer en directives d’aménagement et de développement durables.

Les DTA peuvent être supprimées par décret en Conseil d’État. La procédure est conduite par le préfet de région. Le projet de suppression est soumis par le préfet de département aux régions, départements, communes chefs-lieux d’arrondissement, communes de plus de 20 000 habitants, groupements de communes compétents en matière d’urbanisme et comités de massifs concernés. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois. Le projet de suppression est soumis par le préfet de département à enquête publique dans les conditions définies par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement.

  IV - Le contenu des DTA [3] :

Les DTA peuvent fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires.

Elles fixent les principaux objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels des sites et des paysages.

Les principes généraux définis dans l’article L.110 et les dispositions contenues dans l’article L.121-1 du code de l’urbanisme s’imposent aux DTA, qui devront par ailleurs prendre en compte les orientations générales des schémas de services collectifs.

Elles peuvent également préciser, pour les territoires concernés, les modalités d’application des dispositions d’urbanisme particulières aux zones de montagne et au littoral, adaptées aux particularités géographiques locales. Cette adaptation ne peut déroger aux dispositions générales relatives à la montagne et au littoral.

Les DTA comportent un rapport écrit et des documents graphiques. Lorsqu’un problème d’interprétation se pose entre les dispositions de l’un et les modalités de représentation des autres, le juge fait prévaloir les éléments du rapport écrit.

  V - L’évaluation environnementale des DTA :

La DTA doit comporter un rapport de présentation. Celui-ci :

. présente les objectifs de la directive et ses articulations avec les plans ou programmes avec lesquels elle doit être compatible ou qu’elle doit prendre en considération,

. analyse l’état initial de l’environnement et les perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre de la directive,

. analyse les incidences prévisibles notables de la directive et expose les problèmes posés par son adoption sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement (notamment les sites Natura 2000),

. expose les motifs pour lesquels la directive a été adoptée au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et, s’il y a lieu, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des autres solutions envisagées,

. présente les mesures envisagées pour éviter, réduire, et, si possible, compenser, s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre de la DTA sur l’environnement et précise que la directive fera l’objet d’une analyse des résultats de son application au plus tard à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de son approbation,

. comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée.

Ce rapport de présentation peut se référer aux renseignements relatifs à l’environnement figurant dans d’autres études, plans et documents.

  VI -Les effets de la DTA

Les directives territoriales d’aménagement approuvées avant la publication de la loi portant engagement national pour l’environnement conservent les effets prévus par l’article L.111-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à cette même loi. Cela concerne d’une part la compatibilité des documents d’urbanisme (SCOT, PLU, PSMV, Cartes communales) et d’autre part l’opposabilité, aux personnes et opérations qui y sont mentionnées, des dispositions des DTA précisant les modalités d’application des lois littoral et montagne.

Les DTA sont opposables aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), aux schémas de secteur, et en leur absence, aux plans locaux d’urbanisme (PLU), aux plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et aux cartes communales, qui doivent être compatibles avec leurs dispositions.

Lorsqu’un PLU doit être révisé ou modifié pour être rendu compatible avec une DTA, le préfet en informe la commune.

Dans un délai d’un mois, la commune fait savoir au préfet si elle entend procéder aux évolutions nécessaires. A défaut, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan.

Il en est de même si l’intention exprimée par la commune n’est pas suivie d’effet dans les six mois suivant la notification du préfet.

Le schéma directeur de la région Ile de France, le schéma d’aménagement de la Corse et les schémas d’aménagement des régions d’outre mer doivent être compatibles avec les DTA qui s’appliqueraient sur tout ou partie du territoire régional.

Les schémas de développement commercial doivent prendre en considération les DTA.

Les directives de protection et de mise en valeur du paysage ne peuvent être prises sur les parties du territoire couvertes par une DTA.

Les DTA ne sont pas directement opposables aux tiers, toutefois, les dispositions des DTA précisant les modalités d’application des lois montagne et littoral s’imposent aux personnes et opérations respectivement mentionnées aux articles L.145-1 et suivants et L.146-1 et suivants du code de l’urbanisme. Elles sont notamment applicables aux autorisations et autres actes relatifs à l’occupation ou à l’utilisation du sol.

  VII - Jurisprudence

Les dispositions normatives des DTA qui ont pour objet de prévoir les modalités d’adaptations aux particularités géographiques locales des lois littoral et montagne (Dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, nouvel article L.111-1-1, Loi SRU du 13 décembre 2000), ne doivent pas déroger à leurs dispositions (Conseil constitutionnel. déc n° 94-358-DC 26 janvier 1995, JO 1er février 1995, p.1706).

Le degré de liberté reconnu aux autorités administratives quant à l’interprétation des dispositions de la loi littoral : le cas des espaces à enjeux déterminés par la DTA des Alpes Maritimes : « la légalité de la DTA au regard des articles L.146-1 et suivants du code de l’urbanisme, doit s’apprécier à l’échelle du territoire qu’elle couvre et compte tenu de l’ensemble de ses orientations et prescriptions » (CE 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du port Vauban, vieille-ville et Antibes-est, n° 264336).

La portée normative des modalités retenues par la DTA : la DTA lie l’interprétation donnée aux dispositions de la loi en matière de constructibilité limitée à la réalisation d’un grand équipement public (la réalisation d’une antenne universitaire). Cette interprétation de la constructibilité limitée devrait être revue au cas où le dit équipement ne devait pas être réalisé. Il appartient en outre aux documents d’urbanisme locaux de déterminer les caractéristiques de l’urbanisation du secteur (CE 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du port Vauban, vieille-ville et Antibes-est, n° 264336).

Contenu formel des DTA : les DTA comportent un rapport écrit et des documents graphiques. Les dispositions du texte prévalent sur les plans joints (CAA Marseille 18 mars 1999, Ministre de l’équipement, des transports et du logement c/ SCI Vetricelle, n° 98MA0085 et n° 98MA00625, à propos de l’application des dispositions du schéma de la Corse valant schéma de mise en valeur de la mer qui a les mêmes effets qu’une DTA).
Position analogue concernant le schéma directeur de la Région Ile de France (CAA Paris 24 nov. 1998, Association Paris-Oxygène et Mme Graignic, n°97-1250, BJDU 1/1999, p.26, concl. B. PHEMOLANT (JACQUOT, PRIET, 2001).

L’opposabilité des DTA aux documents d’urbanisme :

L’institution d’un sous-secteur de zone de PLU qui compromet l’une des orientations fondamentales d’une DTA est incompatible avec celle-ci. (CAA de Nantes 8 avril 2011 Commune de Mouzeil, n° 10NT00006

Le classement par un PLU de la totalité d’une parcelle en zone naturelle à préserver en vertu de l’article L146-6 n’est pas incompatible avec une DTA dès lors qu’il n’est pas de nature à remettre en cause les orientations fondamentales de celle-ci ainsi que la destination des sols qu’elle prévoit. CAA de Nantes14 octobre 2011 M. Marais / Commune de La Chevrolière, N° 10NT00085

L’opposabilité des DTA aux ZAC : les principes d’aménagement des schémas d’aménagement régionaux (qui ont valeur de DTA)sont opposables aux opérations telles que la création de ZAC en l’absence de document d’urbanisme. CE 18 octobre 2006. Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire c/ M. Bègue, Commune de Saint Leu, n°264292

Opposabilité des DTA aux autorisations individuelles : Les DTA ne sont pas directement opposables aux autorisations d’occupation des sols, hormis celles précisant les modalités d’application des lois littoral et montagne. CAA de paris 25 janvier 2006 Sociétés CPG et SCP Tirard et associés. N°00PA 03597

DTA et sites Natura 2000 : les DTA doivent prendre en compte les enjeux relatifs à la conservation des sites Natura 2000 puisqu’elles doivent permettre d’assurer la préservation des écosystèmes. Réponse ministérielle n° 35732 JO Sénat Q, du 21 février 2002.

Les recours contre les DTA et divisibilité des dispositions  : une DTA est un acte divisible, un recours pour excès de pouvoir contre un de ses éléments seulement est recevable. (CE 27 juillet 2005 Comité de sauvegarde du port Vauban, Vieille-Ville et Antibes-Est, n°264336)

  Textes de référence :

Code de l’urbanisme :
. Art. L.111-1-1 (ancien) : objet des DTA - modalités d’élaboration et de révision articulation avec les autres normes d’urbanisme,
. Art. L.121-1 (ancien) : les DTA sont soumises aux mêmes objectifs que les documents d’urbanisme,
. Art. L.121-10 à L.121-15 : évaluation environnementale
. Art. L.123-12a : demande de mise en compatibilité d’un PLU,
. Art. L.123-14 : adaptation d’un PLU à l’initiative de l’Etat,
. Art. R.111-27 : enquête publique.
. Art R 111-28 et 29 : évaluation environnementale

. Art L. 122-4 : personnes publiques associées
. Art L. 145-2 : modalités d’application des dispositions de la « loi montagne »
. Art L. 146-1 : modalités d’application des dispositions de la loi « littoral ».

Ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42 du Parlement européen relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes.

Lois :
- Loi n° 83-630 du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement,
- Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT),
- Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT),
- Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

Décrets :
- Décret modifié n° 85-453 du 23 avril 1985 (enquête publique),
- Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001, modifiant le code de l’urbanisme et le code d’expropriation pour cause d’utilité publique et relatif aux documents d’urbanisme,
- Décret n° 2005-608 du 27 mai 2005, relatif à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement et modifiant le code de l’urbanisme.

Circulaires :
- Circulaire interministérielle du 23 juillet 1996 (aménagement du territoire, environnement, équipement), relative au lancement de travaux préparatoires à l’élaboration des DTA sur des territoires expérimentaux (Mon. TP. 13 septembre 1996, TO, p.277),
- Circulaire n° 2001-63 du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’Etat dans la relance de la planification.

Notes interministérielles :
- du 9 mai 1995 relative aux directives territoriales d’aménagement (Mon. TP. TO, p.289),
- du 12 février 2002, relative aux "éléments d’écriture des DTA".

  Références bibliographiques

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[1APERAU : Association pour la Promotion de l’Enseignement et de la Recherche en Aménagement et Urbanisme

[2DGALN : Direction générale de l’aménagement du logement et de la nature

[3notamment la note interministérielle du 12 février 2002 relative aux éléments d’écriture des DTA