ARCHIVE - Le droit de préemption urbain (DPU) vu par Denis Berthelot

publié le 5 octobre 2008 (modifié le 5 juillet 2022)

Cette fiche, créée en 2007, propose une analyse du DPU qu’il peut être intéressant de consulter pour un regard sur le DPU tel qu’il était à cette époque.

Denis Berthelot - Maître de conférences à l’Institut d’aménagement régional (IAR) d’Aix-en-Provence - Université Paul Cézanne - Aix-Marseille III - octobre 2007.

ATTENTION : si cette fiche présente un intérêt rétrospectif, certains éléments évoqués ci-dessous ont évolué depuis 2007.
Cette fiche n’est donc pas à jour. Elle est proposée sur notre site Internet uniquement pour l’intérêt qu’elle représente en tant que point de comparaison permettant d’entrevoir les évolutions législatives et réglementaires.
 
POUR UNE APPROCHE PLUS RECENTE :
Vous pouvez notamment consulter notre fiche outils sur le DPU.

Prérogative des collectivités publiques, le droit de préemption urbain (DPU) permet aux communes, à leurs groupements y ayant vocation, ou à leurs délégataires, de se porter acquéreurs prioritaires de tout ou partie de biens en voie d’aliénation, volontaire ou non, en vue de la réalisation de leurs actions et opérations d’aménagement. Il constitue pour ses bénéficiaires, titulaires ou délégataires, avec les zones d’aménagement différé (ZAD) et les zones de préemption des périmètres sensibles, un mode d’acquisition foncière à des fins d’intérêt général plus souple que l’expropriation. Il permet en outre de connaître les évolutions du marché foncier et d’exercer sur lui une pression anti-spéculative.

I - Définition

L’exercice du Droit de Préemption Urbain (DPU) a pour objet de permettre la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations d’aménagement urbain tendant à :

  • mettre en œuvre un projet urbain, une politique de l’habitat,
  • organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques,
  • favoriser le développement des loisirs et du tourisme,
  • réaliser des équipements collectifs,
  • lutter contre l’insalubrité,
  • permettre le renouvellement urbain,
  • sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti,
  • la création ou l’aménagement de jardins familiaux.

Cette liste a un caractère limitatif.

Il a également pour objet la constitution de réserves foncières en vue de permettre la réalisation de ces mêmes actions ou opérations.
La sauvegarde et la mise en valeur des espaces naturels relève de la préemption dans les espaces naturels sensibles.

II - Champ d’application

Le champ d’application du DPU est circonscrit aux seuls espaces ayant une vocation urbaine.

1. Les périmètres du DPU :

Le DPU peut être institué, sans limitation de durée, par délibération du conseil municipal, dans les seules communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) rendu public ou d’un plan local d’urbanisme (PLU) approuvé, sur tout ou partie des zones urbaines (U) ou à urbaniser (NA ou AU), sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public ou approuvé, ainsi que dans les périmètres délimités, par une carte communale approuvée, en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement.

Le conseil municipal peut décider, dans les mêmes conditions, d’étendre, de réduire, de supprimer ou de rétablir le périmètre du DPU. Il peut en outre, exclure de ce champ d’application, par délibération valable pour une durée de 5 ans, la vente des lots d’un lotissement et les cessions de terrains d’une ZAC par la personne chargée de son aménagement.

Le DPU peut en outre, être institué à l’intérieur des périmètres définis par un plan de prévention des risques technologiques et des secteurs soumis à des servitudes établies en vue de permettre la création de zones de rétention temporaire des eaux de crues et de ruissellement, ainsi que la création ou la restauration de zones de mobilité du lit mineur d’un cours d’eau.

Le DPU peut également être institué, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau, destinés à l’alimentation des collectivités humaines.

Le DPU ne peut être institué sur des territoires sur lesquels une zone d’aménagement différé (ZAD) ou un périmètre provisoire de ZAD ont été créés.

2. L’institution d’un DPU :

L’institution du DPU est facultative et résulte d’une délibération du conseil municipal. Cette délibération n’a pas à être motivée à l’exception de l’institution de périmètres dits « à statut renforcé » à l’intérieur desquels sont éventuellement soumises à l’exercice du DPU des mutations y échappant habituellement.

C’est également le cas lors de l’instauration du droit de préemption dans les périmètres délimités dans une carte communale en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement.

La commune peut déléguer l’ensemble de ses compétences relatives à l’institution, la modification ou la suppression d’un DPU à un Etablissement Public à Coopération Intercommunale (EPCI) y ayant vocation, dont elle est membre, avec l’accord de celui-ci.

Les délibérations du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI font l’objet de mesures de publicité spécifiques ainsi que d’une information aux professions juridiques concernées, aux services fiscaux et aux greffes des tribunaux de grande instance.

2.3. Les détenteurs du droit de préemption urbain :

Ce sont les titulaires et les délégataires de ce droit.

Les titulaires du DPU sont les communes et les EPCI compétents auxquels les communes ont transféré ce droit. Ces EPCI sont titulaires de plein droit dès lors qu’ils sont compétents pour l’élaboration de documents d’urbanisme et la réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC).

Le conseil municipal, ou l’organe délibérant de l’EPCI, peut en outre déléguer ce droit, sur tout ou partie du territoire concerné, ou au coup par coup, à :

- l’Etat,
- une autre collectivité locale,
- un établissement public y ayant vocation,
- une société d’économie mixte (SEM) à capital public majoritaire et bénéficiant d’une concession d’aménagement.

Le bénéfice du DPU pour le délégataire peut, le cas échéant, être limité à un type de zone du document d’urbanisme en vigueur sur la commune, une zone désignée, à un plafond financier ou à des limites de crédits disponibles.

III - Mutations et biens soumis au DPU :

1. Liste des biens :

Le DPU s’applique aux aliénations à caractère onéreux, volontaires ou non à l’exception de ceux compris dans un plan de cession arrêté lors d’une procédure de mise en redressement judiciaire et dans une unité de production cédée dans le cadre d’une liquidation judiciaire.

Sont soumis au DPU :

- tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti,
- les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, hormis les cessions entre indivisaires,
- les tantièmes de terrain contre remise de locaux à construire.

La liste des biens exclus du DPU est importante. Elle comporte notamment :

- les immeubles construits ou acquis par les organismes HLM,
- les immeubles faisant l’objet d’une mise en demeure d’acquérir,
- les immeubles faisant l’objet d’un contrat de vente d’immeuble à construire, pour les immeubles neufs,
- les parts des sociétés civiles d’attribution faisant l’objet d’une cession moins de 10 ans après leur achèvement,
- les immeubles cédés au locataire en exécution d’une promesse de vente insérée dans un contrat de crédit bail immobilier,
- les immeubles destinés à être affectés à une opération de construction ou d’acquisition de logements sociaux dans le cadre d’une convention passée entre le préfet et un organisme HLM pour pallier les carences d’une commune en matière de réalisation de logements locatifs sociaux,
- les immeubles bâtis depuis moins de 10 ans,
- les appartements et locaux à usage professionnel ou d’habitation soumis au régime de la copropriété, soit à la suite du partage d’une société d’attribution, soit depuis 10 ans au moins,
- la cession de parts ou d’actions de sociétés d’attribution donnant vocation à l’attribution d’un local d’habitation, professionnel ou mixte et des locaux qui lui sont accessoires.

Toutefois, ces trois dernières exclusions peuvent être supprimées par délibération motivée de la commune sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis au DPU, ce qu’il est convenu d’appeler DPU renforcé.

2. Le cas des biens partiellement inclus dans le périmètre du DPU

Lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le DPU peut s’appliquer à la fraction d’une unité foncière incluse dans le périmètre. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. En cas d’acquisition partielle, et à défaut d’accord amiable sur la fixation du prix, la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éventuelle dépréciation subie par la fraction non préemptée de l’unité foncière.

IV - Procédure

1. Quatre étapes :

Cette procédure comporte quatre étapes :

  • La déclaration d’intention d’aliéner (DIA) :

Tout propriétaire désirant vendre un bien soumis au DPU doit adresser à la mairie où se trouve situé le bien, par courrier recommandé avec accusé de réception, une DIA en 4 exemplaires précisant les conditions générales de l’aliénation, dont le prix, l’identité du propriétaire et une description précise du bien.

Le maire transmet la DIA au directeur des services fiscaux et, le cas échéant, au délégataire du DPU. Cette DIA peut être retirée tant que le bénéficiaire du DPU n’a pas répondu.

  • La décision du bénéficiaire du DPU (titulaire ou délégataire) :

Le bénéficiaire dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer, à compter de la réception de la DIA en mairie. En cas de refus, ou à défaut de réponse dans ce délai, le propriétaire peut réaliser la vente au prix indiqué dans sa déclaration.

  • La fixation du prix :

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par le juge de l’expropriation. Le titulaire du DPU doit consigner une somme égale à 15% de l’évaluation faite par le directeur des services fiscaux dans un délai de 3 mois à compter de la saisine de cette juridiction. Au-delà de ce délai, il est réputé avoir renoncé à l’exercice du droit de préemption.

Les parties disposent d’un délai de 2 mois pour accepter le prix fixé, ce qui permet au titulaire du droit de préemption de se retirer face à un prix arrêté trop élevé.

Le silence des parties vaut acceptation.

Si le titulaire du DPU a renoncé à l’exercer, le propriétaire peut aliéner librement son bien au prix fixé, éventuellement réévalué, pendant un délai de 5 ans.

  • Le paiement :

En cas d’acquisition, le prix doit être réglé au plus tard 6 mois après la décision du titulaire d’acquérir le bien au prix demandé ou 6 mois après la décision définitive de la juridiction.

Passé ce délai, le bien est, sur leur demande, rétrocédé à l’ancien propriétaire ou à ses ayant cause universels qui en reprennent la libre disposition.

2. La motivation de la décision de préemption :

Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé.

Toutefois, lorsque la commune a délibéré sur les actions à mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat, à l’exception du recours au DPU renforcé, ou sur la délimitation d’un périmètre d’intervention en vue de l’aménager ou d’améliorer sa qualité urbaine, la décision de préempter peut se référer aux dispositions de cette délibération.

3. Le droit de délaissement :

Tout propriétaire d’un bien soumis au DPU peut proposer au titulaire de ce droit l’acquisition de ce bien en indiquant le prix qu’il demande. Cette proposition est adressée au maire qui la transmet au chef des services fiscaux pour évaluation et, le cas échéant, au délégataire. Le titulaire doit se prononcer dans les deux mois. S’il accepte, le prix peut être fixé à l’amiable ou par le juge des expropriations. Le transfert de propriété et le paiement se font aux mêmes conditions qu’à l’occasion d’une préemption postérieure à une DIA. A défaut de réponse ou en cas de refus, le propriétaire peut vendre son bien au prix proposé si le titulaire a renoncé avant la fixation judiciaire du prix, ou, pendant un délai de cinq ans, au prix proposé par le juge, éventuellement réactualisé.

4. La rétrocession des biens préemptés :

Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner à d’autres fins, un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit en informer l’ancien propriétaire et lui proposer en priorité l’acquisition de ce bien.

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par le juge des expropriations. L’ancien propriétaire ou ses ayants cause disposent d’un délai de trois mois pour accepter le prix. Passé ce délai, ils sont réputés avoir renoncé. Le titulaire doit alors proposer l’acquisition du bien à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, si son nom était inscrit dans la DIA. Cette faculté n’est pas ouverte à un propriétaire ayant utilisé son droit de délaissement.

Textes de référence

Code de l’urbanisme :
- Partie législative : L.210-1, L.211-1 à L.211-7, L.213-1 à L.213-18, L.216-1,
- Partie réglementaire : R.211-1 à R.211-8, R.213-1 à R.213-30,
Arrêté à caractère réglementaire : A 213-1

Code de l’environnement :
- Partie législative : L.515-16-I

Code de la santé publique :
- Partie législative : L.1321-2

Lois :
Loi n° 2004-806 du 9 août 2004,
Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels,
Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat,
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains,
Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991, loi d’orientation pour la ville,
Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 dite loi Méhaignerie,
Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d’aménagement.

Décrets :
Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007,
Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001,
Décret n° 87-248 du 22 avril 1987,
Décret n° 86-516 du 14 mars 1986.

Arrêté du 11 septembre 2007.

Jurisprudence

  • Champ d’application territorial :

Le droit de préemption ne peut être ni institué, ni appliqué, dans une commune où le POS a été annulé.
CE 1er décembre 1993, dame Chiarazzo, Gaz. Pal. 7-9 août 1994.

Le DPU ne peut être institué que dans les zones urbaines ou dans les zones d’urbanisation future délimitées par le POS.
CE 9 octobre 1996 : Juris Data n°051467.

Le DPU ne peut être institué sur un territoire où une ZAD existe.
CE 22 février 1995, commune de Bessancourt.

Si le bien est situé à cheval sur deux territoires soumis à des droits de préemption différents, le titulaire du droit peut préempter la totalité de celui-ci dès lors qu’il posséde la qualité permettant d’exercer la préemption dans les deux régimes et que les modalités de la préemption soient réalisées conformément à chacun des deux droits.
CAA Paris 18 janvier 2001Commune de Clairefontaine en Yvelines, BJDU 5/2001, p.357concl. J.Y. Barbillon.

  • Droit de préemption renforcé :

En cas de recours au droit de préemption renforcé, la commune doit faire précisément état des raisons pour lesquelles elle juge ce renforcement nécessaire compte tenu de ses objectifs d’aménagement. Ainsi ne sont pas suffisants des motifs énonçant que le droit de préemption renforcé constitue un moyen juridique en faveur d’une politique globale de l’habitat.
CE 4 février 2002, SARL Constructions Transactions Mauro, BJDU 1/2002, p.21 concl. S. Boissard.

  • Bénéficiaires du droit de préemption :

La commune peut déléguer le droit de préemption à un établissement public y ayant vocation, un OPAC par exemple.
TA Paris 28 novembre 1988, Chaillou JCP 1999 éd. Not. II, 253, note R. Vandermeeren.

Elle peut également déléguer à une société d’économie mixte à capital public majoritaire.
CE 31 mars 1989, Société d’ingénierie et de développement économique et ville d’Arcueil, JCP éd . not. 1989, II, 253, note R. Vandermeeren.

  • Objectif de la préemption :

La préemption ne peut être exercée que si elle a pour but de réaliser une action ou une opération d’aménagement.
Cour administrative d’appel de Nancy, 5 février 1998, M. Sauget et autres ; M. et Mme Grosbois - req. N°95NC00277 et 95NC00288.
Cour administrative d’appel de Nantes, 28 mai 1997, François Tagliaferro - req. N°94NT00513.
CE, 6 avril 2001, Commune de Montreuil sous Bois, req. 202 791.

L’action, ou l’opération, motivant la préemption doit être tangible et précisée.
Cour administrative d’appel de Paris, 15 octobre 1998, commune de Vanves - req. N° 97PA00857.
CE 25 juillet 1986, M. Lebouc, Rec. Cep. 218.
CE 2 mars 1992, Ville d’Annemasse, Rec. CE, p.103.

Si l’opération présente un caractère suffisamment précis et identifié, le droit de préemption peut être exercé pour constitué les réserves foncières nécessaires, même si la date de réalisation effective de l’opération ne peut être encore fixée. Il faut en outre que l’action ou l’opération d’aménagement ait fait l’objet d’un acte administratif déterminant l’affectation future du bien préempté et que la décision de préemption se réfère explicitement à cet acte.
CE 28 octobre 1994, Communauté urbaine de Strasbourg, Rec. CE, p.477.

  • Déclaration d’intention d’aliéner :

La DIA peut être retirée tant que le titulaire n’a pas accepté l’offre à laquelle elle est assimilée.
CE, 22 février 1995, Commune de Veyrier du Lac.

  • Délai d’exercice du droit de préemption :

La décision de préempter doit être notifiée impérativement dans le délai imparti par le code de l’urbanisme.
Cour administrative d’appel de Marseille, 2 juillet 1998 ; commune d’Ampus - req. N°96MA02703.

La décision de préemption doit être transmise en préfecture avant l’expiration du délai.
CE 15 mai 2002, Ville de paris, BJDU 4/2002, p.290, concl. P. Fombeur

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